II SA/Gl 142/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skarg M. K., I. K. i T. K. oraz A. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargi. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia nr [...] w budynku handlowo-usługowo-magazynowym przy ul. [...] w C.. Stwierdził bowiem, że zgodność konfekcjonowania jelit w tym pomieszczeniu nie podlega kontroli organów nadzoru budowlanego. W wyniku odwołania A.K. M. i I. K. oraz M.D. decyzją z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał powyższą decyzję w mocy. Jednakże wskutek skargi M.K. , I.K. i T.K., wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1156/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję organu odwoławczego. Skargę kasacyjną "A" w C. oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1468/14. Po ponownym rozpoznaniu odwołania organ I instancji decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponowienie sprawę PINB wystąpił o przesłanie raportu oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. Ustalił nadto, że decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w C. nr [...] z dnia [...] r. zawieszono od dnia [...] r. działalność w nadzorowanym zakładzie. Decyzja powyższa podjęta została w związku z zawieszeniem działalności w zakładzie przerobu i konfekcjonowania osłonek naturalnych. W trakcie kontroli w dniu [...] r. dokonano ponownie szczegółowych oględzin wszystkich pomieszczeń budynku handlowo-usługowo-magazynowego. Stwierdzono, że pomieszczenia biurowe w części północno-zachodniej są użytkowane zgodnie z projektem (wyposażone są w biurka, szafy, urządzenia biurowe i komputery). Pomieszczenia szatni, jadalni w części północno-wschodniej wyposażone są w szafki, ławki, stoły, krzesła. Pomieszczenia sanitariatów wyposażone są w przybory sanitarne. Pomieszczenie nr [...] (konfekcjonowanie osłonek) jest całkowicie opróżnione, nie ma żadnego wyposażenia, na suficie widoczne są ślady po zdemontowaniu instalacji wodociągowej (utrwalone na dok. zdjęciowej). Myjnia sprzętu produkcyjnego (nr [...]) i ociekalnia sprzętu (nr [...]) są całkowicie opróżnione. Całkowicie opróżnione są również pomieszczenia moczenia/wybielania osłonek (nr [...]) i pomieszczenie przygotowania solanki (nr [...]). Również pomieszczenia magazynowe w obiekcie są opróżnione. Stwierdzono, że w budynku nie jest prowadzona żadna działalność związana z przerobem i konfekcjonowaniem osłonek naturalnych. Pomieszczenia znajdujące się w obiekcie nie są wyposażone w jakiekolwiek maszyny/urządzenia, instalacje czy inne wyposażenie, które mogłoby świadczyć o ich użytkowaniu w celu przerobu i konfekcjonowania osłonek naturalnych. Przedstawiono też listę obecności pracowników zatrudnionych w zakładzie przy ul. [...] W [...] r. na liście tej widniały podpisy trzech osób (wykonano dok. fotograficzną). W tym stanie rzeczy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Z uwagi na zaprzestanie w roku [...] przerobu i konfekcjonowania osłonek naturalnych w ww. obiekcie (co potwierdziła kontrola w dniu [...] r.) aktualny stan faktyczny w zakresie sposobu użytkowania budynku jest zasadniczo inny od stanu w [...] . Decyzja Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. zezwalająca na rozbudowę budynku handlowo-usługowo-magazynowego branży spożywczej (konfekcjonowanie jelit) wraz z wewnętrznymi instalacjami i bezodpływowym zbiornikiem ścieków, nie została wyeliminowana z obiegu prawnego. W kwestii decyzji PINB dla miasta C. z dnia [...] r. znak [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, ŚWINB postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie organu w sytuacji, gdy w przedmiotowym obiekcie nie jest prowadzona żadna działalność w zakresie przerobu i konfekcjonowania osłonek naturalnych, co zostało potwierdzone zebranym materiałem dowodowym, nie ma podstaw do uznania, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Odwołanie od decyzji złożył T.K., który podniósł, iż organy nadzoru budowlanego nie wykonują wyroku NSA o sygnaturze II OSK 1468/14 z 16 lutego 2016 r., ponieważ nie egzekwują by przedmiotowy budynek nie naruszał warunków pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji w trybie art. 105 kpa, powinien najpierw rozważyć sprzeczność pozwolenia na użytkowanie i konieczność stwierdzenia jego nieważności. Postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było w naruszeniem art. 35 kpa. W obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, jedna wydana w stosunku do części inwestycji już istniejącej i druga wydana w stosunku do części rozbudowanej, co jest prawnie niedopuszczalne. Nadto, odwołanie złożyli także M. i i. K., A.K. oraz D. i M. D., podnosząc, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów art. 104 i 105 kpa, nie rozstrzyga wszystkich zarzutów skarżących oraz wyroku NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1468/14. Pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu powinno zostać z urzędu unieważnione, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie z [...] r. M.K. wskazała, że zasadnym jest stwierdzenie z urzędu nieważności pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Pismem z [...] r. organ odwoławczy ponownie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołań nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek usługowo-handlowo-magazynowy, objęty jest pozwoleniem na użytkowanie w zakresie "konfekcjonowania jelit". Według wydanego pozwolenia na rozbudowę "konfekcja będzie polegała na przepakowaniu i ewentualnej kalibracji jelita". Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć także nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 476/05 LEX nr 179074). Zdaniem organu odwoławczego, wskazany przez sądy administracyjne obu instancji konieczny do wyjaśnienia zakres postępowania oraz wskazanie co do potrzeby rozszerzenia rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego do zmiany sposobu użytkowania całego budynku, a nie wyłącznie do pomieszczenia nr [...] , zostały, w wyniku ustaleń poczynionych podczas oględzin z [...] r, zrealizowane. W tej sprawie sądy administracyjne obu instancji przyjęły stanowisko, iż: - przedmiotem niniejszego postępowania powinien zostać objęty cały budynek przy ul. [...] w C., a nie wyłącznie pomieszczenie nr [...] . Zdaniem organu odwoławczego, wytyczna ta została przez organ pierwszej instancji spełniona, gdyż oględziny z [...] r. dotyczyły wszystkich pomieszczeń przedmiotowego budynku, - sprawdzenie czy w powyższym budynku doszło do zmiany jego sposobu użytkowania, powinno nastąpić nie tylko za pomocą dowodu z oględzin wykonywanych czynności w przedmiotowym budynku, ale również za pomocą sprawdzenia stałego i trwałego wyposażenia pomieszczeń, zbadania rodzaju kupowanych jelit, uwzględnienia danych z ewidencji handlowych. W uzasadnieniu decyzji należy precyzyjnie opisać stan prawny i faktyczny, celem wykazania ich zgodności i różnic. Należy precyzyjnie określić jakie czynności mogą mieć miejsce w pomieszczeniach produkcyjnych, nie wykorzystywanych jako magazyny, prawidłowość ustaleń wymagała co najmniej rzetelnego zapoznania się organu z procesem technologicznym produkcji osłonek wędliniarskich z jelit. Wytyczne te również zostały wykonane, ponieważ organ pierwszej instancji ustalił, że poza pomieszczeniami biurowymi i sanitarnymi, pozostałe pomieszczenia nie są użytkowane, gdyż są puste, - przeprowadzone przez organ pierwszej instancji trzy dowody z oględzin nie odpowiadają standardom wyznaczonym przez Kodeks postępowania administracyjnego, w tym art. 68 § 1 tego kodeksu. Protokół z oględzin z [...] r., zdaniem organu odwoławczego, został sporządzony zgodnie z art. 68 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów skarżących, iż decyzja z [...] r., znak: [...] PINB dla miasta C. obarczona jest wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności z urzędu, organ wskazał, iż organy obu instancji, a także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1915/13 zajęły stanowisko, iż skarżący nie posiadają legitymacji prawnej do wszczęcia postępowania nieważnościowego odnośnie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, ponieważ nie są stronami tego postępowania. ŚWINB zbadał zasadność wszczęcia takiego postępowania z urzędu i nie znalazł podstaw ku temu. Jednocześnie zdaniem organu odwoławczego, kwestia ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie nie jest zagadnieniem wpływającym na wynik postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie skutkuje koniecznością umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu, jako bezprzedmiotowego. Stąd też odwołań nie uwzględniono. Skargi na decyzję ostateczną wnieśli M.K., I.K. i T.K. oraz A.K., domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 kpa, organy nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, winny ocenić, czy nie zachodzą podstawy do wdrożenia z urzędu postępowania nadzwyczajnego co do naruszenia udzielonego inwestorowi pozwolenia na użytkowanie w drodze stwierdzenia jej nieważności. Decyzja ta sankcjonowała bowiem naruszenie prawa budowlanego. Budynek zaprojektowano na działce nie objętej warunkami zabudowy i niezgodnie z ustaloną powierzchnią, przeznaczeniem, usytuowaniem, projektem technologicznym zatwierdzonym przez PPIS w C. i Lekarza Weterynarii oraz z raportem środowiskowym, będącym załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też zdaniem skarżących, brak było podstaw do umorzenia postępowania, a jego przedmiot i zakres wymagał doprecyzowania i dokonania odpowiednich ustaleń faktycznych. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania i nierzetelnie rozpoznał sprawę. Skarżący przedstawili też analizę stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy i w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] r. Wreszcie zarzucili nierespektowanie wyroków sądów administracyjnych. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej skarżąca M.K. podtrzymała skargę. Zaakcentowała, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji pominięto kwestie niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy oraz fakt niewydania decyzji środowiskowej. Nadzór budowlany nie wziął też pod uwagę niezgodności projektu budowlanego z raportem środowiskowym. Raport środowiskowy określał produkcję do [...] ton w ciągu roku. Na etapie wydawania pozwolenia na budowę inwestor fikcyjne zaniżył projektowaną wielkość produkcji, na co organy nie zagregowały. Skarżąca złożyła wniosek o zbadanie zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, raportem i projektem technologicznym. Skarżący I.K. przychylił się do stanowiska przedstawionego przez skarżącą. Pełnomocnik uczestnika postępowania (inwestora) wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem zarzuty skargi oraz zarzuty wyrażone na rozprawie dotyczą innych kwestii, być może wynika to z błędnie zinterpretowanych wyroków NSA. Wytyczne te zostały zrealizowane. Na pytanie Sądu pełnomocnik uczestnika oświadcza, że produkcja w zakresie przerobu i konfekcjonowania jelit jest w dalszym ciągu zawieszona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie mogły odnieść skutku. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy nadzoru budowlanego nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak też podstaw do ferowania zarzutu naruszenia oceny prawnej, zawartej w przywołanych wyżej wyrokach tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 1156/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1468/14. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, kluczowym zagadnieniem jest rozstrzygnięcie, czy działalność prowadzona w przedmiotowym budynku nie wpływa na funkcjonowanie tego obiektu i czy w wyniku jej prowadzenia uległ zmianie sposób jego użytkowania. W tym celu Sąd wskazał na konieczność oceny opisów technologii w raporcie środowiskowym i opisie w projekcie budowlanym, a wreszcie po porównaniu faz technologii przetwórstwa, porównanie z przeznaczeniem obiektu wg raportu i pozwolenia na budowę, ustalenie czy doszło do zmiany lub intensyfikacji pozwolenia, także z uwagi na liczbę osób zatrudnionych w procesach technologicznych. Tymczasem po wydaniu powyższych wyroków, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, doszło do zmiany okoliczności faktycznych. W przedmiotowym obiekcie zaprzestano bowiem działalności produkcyjnej w zakresie przerobu i konfekcjonowania jelit. W toku oględzin w dniu [...] r. organ I instancji ustalił, że pomieszczenia produkcyjne i magazyn są całkowicie opróżnione. Protokół oględzin spełnia zaś wymogi z art. 68 § 1 Kpa. Do protokołu dołączono też dokumentację fotograficzną oraz przedłożone przez inwestora dokumenty w postaci decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w C. z dnia [...] r. stwierdzające zawieszenie działalności od dnia [...] r. oraz listę obecności pracowników w [...] r. Zdaniem sądu administracyjnego, brak zatem podstaw do ferowania zarzutu dowolności ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego, że zaprzestano użytkowania obiektu na cele produkcyjne. Organy nadzoru budowlanego w oparciu o projekt budowlany ustaliły też prawidłowo, że pomieszczenia w części północno-zachodniej obiektu wykorzystywane są zgodnie z udzielonym pozwoleniem na cele biurowe. Uzyskano też raport środowiskowy. Jednakże wobec opróżnienia pomieszczeń produkcyjnych, nie było możliwe porównanie, czy uległ zmianie sposób użytkowania obiektu, także w wyniku intensyfikacji produkcji. Przedmiotem niniejszego postępowania była zaś wyłącznie sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Wbrew zarzutom skarżących, organy nadzoru budowlanego nie były władne do zmiany przedmiotu postępowania w celu oceny zgodności z prawem udzielonego pozwolenia na budowę, a więc zbadania, czy decyzja jest zgodna z ustalonymi warunkami zabudowy, projektem technologicznym oraz raportem środowiskowym. Kompetencje i zadania organów nadzoru budowlanego określają przepisy art. 83 i art. 84 Prawa budowlanego. Organy te nie są władne do oceny zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Kompetencje w tym zakresie należą bowiem do organów administracji architektoniczno-budowlanej (art. 82 tej ustawy). Organem wyższego stopnia jest zaś wojewoda. Oznacza to, że do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy jest Wojewoda Śląski. Wzruszenie w tym trybie pozwolenia na budowę jest możliwe, gdyż w wyniku wznowienia postępowania doszło do stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Dla wyniku niniejszej sprawy nie ma też żadnego znaczenia fakt, że organ odwoławczy nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia z urzędu nieważności udzielonego pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Nawet wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, nie doprowadziłoby bowiem do innego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Stan faktyczny z daty wydania zaskarżonej decyzji został należycie wyjaśniony i ustalony zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Spełnione zostały ustawowe przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Na tym etapie postępowania nie można też domniemywać, że dojdzie w przyszłości do podjęcia w obiekcie produkcji w zakresie przerobu i konfekcjonowania jelit niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Jednak gdyby doszło do podjęcia takiej działalności, naruszającej warunki udzielonego pozwolenia na budowę, uzasadnione będzie wdrożenie nowego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Jednakże obecnie nie jest możliwe podjęcie przez organy nadzoru budowlanego żadnych rozstrzygnięć, uniemożliwiających inwestorowi w przyszłości podjęcie działalności produkcyjnej. Z mocy art. 71a ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, sankcją samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu jest nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Zatem organy nadzoru budowlanego nie mogą zakazać użytkowania obiektu w przyszłości. Wbrew zarzutom skarżących, organy nadzoru budowlanego nie naruszyły też art. 8 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Decyzje zostały prawidłowo i obszernie uzasadnione. Stawiane przez skarżących zarzuty co do zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogły być przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego, ani też rozważań sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa w zakresie wymienionym w art. 145 § 1 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi jako nieuzasadnione na podstawie art. 151 tej ustawy.