II SA/Gl 1423/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi V. S. (S.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 czerwca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/746/2023/6935/IA w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku V.S. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...] odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu wskazał, że mąż niepełnosprawnej żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niezależnie od tego podniesiono, że nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność matki wnioskodawczyni. Odwołanie od tej decyzji wniosła skutecznie jej adresatka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzuciła organowi I instancji: -naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego odwołującej, jako osobie sprawującej faktyczną opiekę nad niepełnosprawną matką, należącej do kręgu osób obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, - dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla Strony rozstrzygnięcia, - błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP. - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia- z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. Nadto Organ w sposób dowolny bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności ocenił, że osoba wymagająca opieki ma męża i z uwagi na brak legitymowania się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazało, że data powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podniosło jednak, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 – dalej "u.s.r.") "świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli [...] osoba wymagająca opieki [...] pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności [...]". Na podstawie zebranej dokumentacji i złożonych w postępowaniu oświadczeń ustalono, że wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na opiekę nad niepełnosprawną matką. Prowadzi wraz z nią wspólne gospodarstwo domowe z matką. Matka jest mężatką choć od ok. 8 lat nie ma z mężem kontaktu. Prawdopodobnie przebywa on w [...]. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że sprawowana przez wnioskodawczynię opieka nad matką polega m. in. na pomocy przy higienie osobistej, przygotowaniu posiłków, robieniu zakupów, załatwianiu wszelkich spraw urzędowych oraz u lekarzy, realizacji recept. Pani N. jest osobą niepełnosprawna w stopniu znacznym. Choruje na [...]. Przeszła leczenie [...]. Pozostaje obecnie w stałym leczeniu. Niepełnosprawna oświadczyła, że może liczyć na pomoc córki, która sprząta mieszkanie, załatwia sprawy urzędowe i związane ze zdrowiem oraz zawsze towarzyszy jej w wyjściu poza miejsce zamieszkania, pomaga przy utrzymaniu higieny. Kolegium wskazało, że pełnomocnik strony powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych reprezentujące linię orzeczniczą, zgodnie z którą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki. Równolegle jednak istniała odmienna linia orzecznicza, zgodnie z którą warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. la ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie rozstrzygnęła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22) przychylając się do drugiego z wyżej wymienionych stanowisk. NSA uchwalił, co następuje: 1) warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. la u.ś.r.); 2) warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że nielegitymowanie się męża niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza przyznanie wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niezależnie od tego Kolegium wskazało, że zakres sprawowanej opieki nie uniemożliwia stronie podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła SKO w Katowicach: 1) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych; - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad matką podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje, - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez Skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, jako osobie sprawującej faktyczną opiekę nad niepełnosprawną matką, należącej do kręgu osób obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym. - dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla Strony rozstrzygnięcia. 2) naruszenie art. 6, art, 8, art, 9, art. 77 par. 1, art, 7 w zw, z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 – dalej "u.ś.r.") "świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli [...] osoba wymagająca opieki: pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Należy tu wskazać, że problem "legitymowania się orzeczeniem..." budził w orzecznictwie spore wątpliwości. Zostały one jednak rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z 14 listopada 2022 r. (sygn. I OPS 2/22), podjętej na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w celu wyjaśnienia przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z tą uchwałą: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.), dalej: "u.ś.r.", osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)". Już po podjęciu powyższej uchwały zapadły wyroki wskazujące wyraźnie, że warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez krewnych zobowiązanych w dalszej kolejności jest posiadanie przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczenia o niepełnosprawności. Można tu przytoczyć wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r. (sygn. I OSK 28/22 – wszystkie orzeczenia za CBOSA), gdzie skład orzekający stwierdził wyraźnie "pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej". Podobnie skład tego samego Sądu w wyroku z dnia 12 stycznia 2023 r. (I OSK 354/22) uznał, iż "fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności". Skład Sądu orzekający w rozpatrywanej obecnie sprawie jest związany tą uchwałą i ma obowiązek interpretować przepisy zgodnie ze stanowiskiem w niej wyrażonym. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala bowiem na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skarżąca wnioskująca o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką nie może tego świadczenia otrzymać. Na przeszkodzie stoi fakt, że matka pozostaje w związku małżeńskim a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle wspomnianej wyżej uchwały nie ma tu znaczenia faktyczny stan zdrowia matki strony, czy też zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą. Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.