II SA/Gl 1425/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę i rozbiórkę obiektu budowlanego oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla R. S. na: 1) budowę budynku gospodarczego - II kategoria obiektu budowlanego, 2) rozbiórkę budynku gospodarczego - II kategoria obiektu budowlanego, do realizacji na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości Z., gm. K., według projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji, z zachowaniem wskazanych tam warunków. W uzasadnieniu podał, że zaprojektowane gabaryty budynku i jego lokalizacja są zgodne z warunkami zabudowy dla tego terenu. Stwierdzono, że projekt budowlany jest kompletny oraz został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i zaświadczenie o wpisie do właściwej izby samorządu zawodowego. Do dokumentacji projektowej załączone zostało oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zastrzeżeń A. M. nie uwzględniono, ponieważ zasady rozgraniczania nieruchomości reguluje Kodeks cywilny oraz przepisy geodezyjne. Ponadto obiekt, zgodnie z art. 43 ust. 1 Prawa budowlanego, podlega geodezyjnemu wytyczeniu w terenie, a rolą geodety jest wskazanie właściwej lokalizacji budynku ze stanem prawnym na gruncie. Rozpatrując całość dokumentów organ uznał za zasadne udzielenie wnioskowanego pozwolenia. A. M. w odwołaniu z dnia [...] r. od powyższej decyzji nr [...] podniosła, że granica pomiędzy jej działką nr [...] i działką sąsiednią nr [...] na odcinku od budynku stodoły do drogi publicznej w miejscowości Z. jest granicą sporną. Nigdy nie został ustalony dokładny przebieg granicy pomiędzy tymi działkami na wskazanym odcinku, nie zostało określone położenie punktów granicznych, nigdy nie ustalono dokładnego położenia tych punktów granicznych w postaci znaków granicznych na gruncie. Czynności tej nie dokonał również geodeta sporządzający mapę do celów projektowych, na której widnieje rzekomy przebieg granicy bez protokołu ugody między stronami. Mimo to sporządzono projekt zagospodarowania działki z lokalizacją projektowanego budynku gospodarczego w granicy działek, której to granicy ani teraz ani wcześniej nikt nie ustalił. Nie można zatem, zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zlokalizować budynku w ostrej granicy działki. Kwestia przebiegu spornej granicy działek jest zagadnieniem wstępnym, które wymaga rozstrzygnięcia przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 p.b., po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że strona skarżąca podważyła poprawność wykonanej przez uprawnionego geodetę mapy dla celów projektowych twierdząc, iż mapa ta obrazuje jedynie rzekomy przebieg granicy, ustalonej bez protokołu ugody między stronami. Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu zarzutów odwołania oraz po analizie zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, biorąc pod uwagę wymagania określone obowiązującymi przepisami prawa stwierdził, że złożone odwołanie nie zostało oparte na podstawach uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, zainicjowanie postępowania mającego na celu weryfikację przebiegu granic nieruchomości, nie pozbawia mocy prawnej aktualnie istniejącej dokumentacji geodezyjnej i nie powoduje konieczności wstrzymania się przez organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę z wydaniem decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu o przebieg granicy. Spór co do przebiegu granicy między nieruchomościami rozstrzygany jest w odrębnym postępowaniu i jeśli zostanie rozstrzygnięty do czasu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji wydający tę decyzję weźmie pod uwagę nowy przebieg granicy nieruchomości. Jeśli natomiast spór dotyczący przebiegu granic nieruchomości nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięty przed wydaniem pozwolenia na budowę organ administracji przy wydawaniu decyzji bierze pod uwagę przebieg granic, wynikający z ewidencji gruntów. Skoro strona skarżąca nie przedstawiła nowego przebiegu linii granicznej ustalonej przez właściwy organ, brak jest przeszkód do udzielenia inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę w oparciu o posiadany materiał dowodowy. A. M. w piśmie z dnia [...] r., adresowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego, wniosła o wstrzymanie zezwolenia prac budowlanych, które mają być przeprowadzone przez R. S. zgodnie z decyzją [...] wydaną przez Starostę w K. i utrzymaną w mocy przez Wojewodę [...], podnosząc że sprawa pasa granicznego miedzy jej działką nr [...] a działką sąsiadującą nr [...] na odcinku od budynku stodoły do drogi publicznej w miejscowości Z., jest granicą sporną. Z projektu budowlanego R. S. wynika, iż linia graniczna przebiega po ścianie jej budynku mieszkalnego, który nie jest usytuowany w granicy, gdyż w projekcie tym nie została uwzględniona betonowa podmurówka o szerokości ok. 20 cm licząca sobie przeszło 40 lat. Geodeta nie wykonał żadnych pomiarów miedzy w/w działkami, jak również nie dostarczono jej żadnego protokołu ugody z właścicielem działki nr [...]. Tymczasem warunkiem zatwierdzenia projektu przez Starostwo w K. było złożenie przez inwestora wniosku o rozgraniczenie działek. Mimo tego Starostwo Powiatowe w K. zatwierdziło projekt budowlany, pomijając postępowanie wstępne w kwestii przebiegu spornej granicy działek, które wymaga rozstrzygnięcia przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno - budowlanej będzie mógł sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno - budowlanymi dopiero po rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego rozpatrzonego w pierwszej kolejności. W piśmie z dnia [...] r. A. M. wniosła o przekazanie sprawy zainicjowanej pismem z dnia [...] r. do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i potraktowanie pisma, jako skargi administracyjnej. W uzasadnieniu podała, że co prawda nie wskazała w piśmie oznaczenia Sądu, do którego kierowana jest sprawa ani też oznaczenia stron, poza oznaczeniem jej osoby, jednak uchybienie to nie może mieć wpływu na odczytanie rzeczywistej woli Skarżącej, zwłaszcza że organ administracyjny bez większego trudu zidentyfikował zaskarżoną decyzję, właściwie przypisując pismo do numeru toczącej się sprawy. Nie ulega wątpliwości, że skarga, mimo braku oznaczenia rodzaju pisma, jest skargą administracyjną. Z samej treści pisma Wojewody z dnia [...] r. wynika data nadania pisma, tj. dzień [...] r. Oznacza to, że zachowany został 30 dniowy termin do złożenia skargi kasacyjnej. Składając skargę wskazała w sposób całkowicie jasny i precyzyjny, jakie konkretne uchybienia zarzuca postępowaniu toczącemu się przed organami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, jako złożonej po terminie. W uzasadnieniu podał, że decyzja, której odpis A. M. otrzymała w dniu [...] r., kwitując osobiście jej odbiór na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, zawierała wyczerpujące pouczenie o prawie, terminie i sposobie zaskarżenia otrzymanego rozstrzygnięcia. Ponadto w tym samym pouczeniu organ poinformował stronę, wskazując konkretne przepisy ustawy oraz jej publikator, o skutkach dla wykonalności ostatecznej decyzji, które wywołuje fakt wniesienia skargi administracyjnej. W ocenie organu, skargą w niniejszej sprawie jest wyłącznie pismo A. M. z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii formalnej, jaką jest terminowość wniesienia skargi. A. M. w piśmie z dnia [...] r., złożonym w terminie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (którego brak formalny w postaci braku podpisu uzupełniła w terminie na wezwanie Sądu), a adresowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego, wniosła o – jak to określiła – wstrzymanie zezwolenia przedmiotowych prac budowlanych. Z treści pisma jasno wynika, że kwestionuje ona zasadność wydanych decyzji, polemizując nie tylko z decyzją organu pierwszej instancji, ale również ze stanowiskiem organu II instancji. Odnosi się zatem negatywnie także do rozstrzygnięcia Wojewody, które wprost przytacza we wskazanym piśmie, jako – jej zdaniem – niezasadne. Świadczy to jasno o zamiarze podważenia skutków, jakie decyzja Wojewody rodzi. Trybem właściwym jest przy tym skarga do sądu administracyjnego, przez co wskazane pismo tak powinno być traktowane, czyniąc zadość realizacji konstytucyjnego prawa do sądu, określonego w art. 45 ust. 1. Ustalone braki nie były takimi, które uniemożliwiałyby nadanie skardze dalszego biegu. Wątpliwości formalne podniesione przez organ rozwiewa Skarżąca w piśmie z [...] r., gdzie swą wolę doprecyzowuje w sposób jednoznaczny. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z jednej strony z problemem realizacji prawa zabudowy oraz, z drugiej strony, jego granic, wynikających z praw innych osób, sąsiadów. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 k.c. - przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m.in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela, ewentualnie np. użytkownika wieczystego nieruchomości z prawa zabudowy – przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego – może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływanie wznoszonego, bądź wzniesionego obiektu, może mieć różny stopień uciążliwości i charakter, od dyskomfortu estetycznego, przez przesłonięcie widoku, ograniczenie nasłonecznienia, aż po znaczący spadek wartości rynkowej sąsiednich nieruchomości. Oddziaływaniem takim mogą być również nadmierny hałas, wstrząsy, dymy, czy spaliny emitowane w czasie trwania procesu budowlanego lub w czasie eksploatacji obiektu. Ochrona prawa osób trzecich, czyli przede wszystkim sąsiadów, do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest przejawem ochrony ich prawa własności. W toku realizacji inwestycji może zatem dojść, i z reguły dochodzi, do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Interesy tych osób powinny być zatem wyważane, pamiętając wszakże, iż prawo zabudowy terenu, jest uprawnieniem konstytucyjnym danego podmiotu, wiążącym się z prawem własności, a zatem ograniczenie tego prawa musi być rzeczywiście uzasadnione. Z tych względów właściciele nieruchomości będących w zasięgu oddziaływania inwestycji są traktowani jako strony w postępowaniach, jakie jest przedmiotem skargi (art. 28 ust. 2 p.b.). Z kolei zgodnie z art. 4 p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Organy w niniejszej sprawie uznały, że przesłanka ta, jak i pozostałe, wymagane do realizacji przedmiotowej inwestycji, zostały spełnione. Skarżąca jednak kwestionuje przebieg granicy pomiędzy obydwoma nieruchomościami, a zatem również prawo Inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na rozprawie wyjaśniła przy tym, że "(...) przedmiotowe nieruchomości nigdy nie były rozgraniczone i takie postępowanie nie toczy się obecnie." Kwestionuje mimo to przebieg granic w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę jednego obiektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę innego obiektu. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z §79 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., nr 263, poz. 1572) "w przypadku gdy przedmiotem planowanej inwestycji są budynki sytuowane w odległości nie większej niż 4,0 m od granicy nieruchomości, a jednocześnie w PZGiK brak jest danych określających położenie punktów granicznych z wymaganą dokładnością, wykonawca pozyskuje niezbędne dane dotyczące tych punktów w drodze pomiaru." Geodeta, wykonujący mapę do celów projektowych, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wyraźnie wskazał na mapie, że odpowiada ona standardom z w/w rozporządzenia, w szczególności z §79 i może służyć do celów projektowych. Został tam wskazany przebieg granic pomiędzy nieruchomościami, odtworzony na podstawie dostępnych danych. Jeśli Skarżąca uważa, że granice przebiegają w inny sposób, powinna tego rodzaju argumenty przedstawić w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2014 r., sygn. II SA/Po 365/14, "(...) organy architektoniczno-budowlane w toku postępowania dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, nie są uprawnione do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i ustalania przebiegu granic. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało uregulowane w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 tej ustawy organem przeprowadzającym rozgraniczenie jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Do tego organu skarżący winien kierować swoje uwagi dotyczące prawidłowego ustalenia granic." Skarżąca ma zatem możliwość realizacji swych uprawnień związanych z przebiegiem granicy we właściwym postępowaniu, przed właściwym organem. Organy administracji architektoniczno – budowlanej biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w czasie wydawania decyzji. Skoro Skarżąca nie zdecydowała się na przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, które by potwierdziło jej racje (ewentualnie by im zaprzeczyło), to nie może czerpać korzyści ze swoich zaniedbań. Nie może być bowiem tak, że w lepszej sytuacji byłaby osoba, która jedynie faktycznie, aczkolwiek skutecznie, kwestionowałaby przebieg granic, nie prowadząc żadnego postępowania rozgraniczeniowego, utrzymując ten stan nawet przez wiele dziesięcioleci oraz podważając możliwości inwestycyjne sąsiadów, od osoby, która wszczęła postępowanie rozgraniczeniowe. Wtedy, po jego zakończeniu, mogłoby się okazać, że argumenty takiej strony co do przebiegu granic, były bezpodstawne. Lepiej byłoby więc nie wszczynać postępowań rozgraniczeniowych, które mogłyby w ostateczny sposób zaprzeczyć racjom strony, niż je wszczynać, ryzykując że możliwa dotychczas argumentacja, zostałaby jednoznacznie podważona. Taka sytuacja nie byłaby akceptowalna. Przedmiotowa inwestycja nie narusza również pozostałych przepisów prawnych, w tym techniczno – budowlanych. W szczególności zaznaczyć należy, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] r. stwierdza, iż usytuowanie budynku ma być zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Z kolei w świetle §12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia oraz mając na uwadze szerokość działki (mniej niż 16 m), możliwe jest posadowienie budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Ponadto obiekt budowlany będzie podlegał geodezyjnemu wytyczeniu w terenie, a rolą geodety będzie wskazanie właściwej lokalizacji budynku, zgodnie ze stanem prawnym na gruncie (art. 43 p.b.). Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.