II SA/Gl 1433/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] roku, nr 1, nałożył na właściciela [...] "A" J. W. z siedzibą przy ul. [...], w S. karę pieniężną w wysokości 50 000 zł. z tytułu użytkowania bez pozwolenia hali magazynowej wybudowanej na działce nr 2, k.m. 2, obręb B., gmina S. Postanowienie to zostało wydane w oparciu o przepisy art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, po,. 1623 ze zm.- dalej zwanej P.b.) oraz art. 123 k.p.a. W postanowieniu tym PINB nakazał jednocześnie uiszczenie wymierzonej kary administracyjnej w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu orzeczenia podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z pismem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przekazującym mu anonimową informację dotycząca m.in. zabudowań użytkowanych przez [...] "A" J W. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r. (data sprostowana postanowieniem PINB z dnia [...]r.) przez pracowników Inspektoratu ustalono, że na działce nr 2 w B. usytuowana została wiata konstrukcji stalowej o wymiarach 17,94x 7,42 m, która wybudowana została w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone przez Starostę [...] decyzją Nr [...]z dnia [...]r. Na użytkowanie przedmiotowej wiaty nie udzielono zezwolenia, ani też inwestor nie dokonał zgłoszenia zakończenia jej budowy. W trakcie kontroli ustalono, że w przedmiotowej wiata zmagazynowano rolki blachy umieszczone na paletach, a także znajdowała się w niej maszyna do obróbki blachy oraz wózek widłowy. Ustalono także, że [...] "A" J. W. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na produkcji taśmy stalowej, sprzedaży hurtowej i detalicznej blach zimno i gorącowalcowanych oraz blach ocynkowanych. W dniu 25 października 2012 r. pracownicy PINB przeprowadzili ponowną kontrolę, w której trakcie stwierdzili dalsze użytkowanie przedmiotowej wiatry (wewnątrz niej znajdowały się w dalszym ciągu rolki blachy, a także urządzenia do obróbki blachy). W oparciu o te ustalenia faktyczne PINB uznał, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowej wiaty przed uzyskaniem pozwolenia na jej użytkowanie, a zatem wystąpiła przesłanka określona w art. 57 ust. 7 P.b. uzasadniająca nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wysokość tej kary organ ustalił w oparciu o przepis art. 59 f ust. 1 tej ustawy. Zażalenie na to postanowienie (określone jako odwołanie ) wniósł J. W. zwracając się z prośbą o rozważenie możliwości jego uchylenia. Podał, że jego firma działa na trudnym rynku obrotu stalą, a zrealizowana wiata jest niezbędna do prowadzenia tej działalności. Wyjaśnił, że z uwagi na konieczność zabezpieczenia produkcji złożył posiadany materiał "pod dachem, którym dysponował", taka była bowiem konieczność, gdyż w przypadku zniszczenia materiału powierzonego mu przez zagranicznego kooperanta musiałby ponieść duże kary. Nie miał też innej możliwości ochrony maszyn i wózka widłowego przed zimowymi warunkami atmosferycznymi. Dodał, że dokumenty budowy wiaty wskazywały na prawidłową jej realizację, a zatem czasowe użytkowanie tego obiektu nie stanowiło zagrożenia życia czasowo przebywających w niej osób i mienia. Teren budowy był uporządkowany i przygotowany do końcowego użytkowania. Zabranie przez inspektorów PINB po pierwszej kontroli dokumentów uniemożliwiło jednak dalsze działania zmierzające o zezwolenie na użytkowanie tego obiektu. W czasie 20 miesięcy nie otrzymał natomiast żadnej decyzji, a nie mógł patrzeć bezczynnie na nieużytkowaną wiatę i niszczenie materiału do produkcji oraz narzędzi pracy. Po tym okresie doczekał się natomiast następnej kontroli, "a raczej niezapowiedzianego nalotu". Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) uchylił w całości postanowienie organu I instancji i nałożył karą administracyjną w tej samej wysokości 50 000 zł nie na firmę [...] "A" J. W. lecz na jej właściciela. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.pa. oraz podobnie jak organ I instancji art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 P.b. W motywach tego orzeczenia [...]WINB zreferował przebieg postępowania przed organem I instancji, a następnie wskazał na jasny i niebudzący wątpliwości , w jego przekonaniu, przepis art. 57 ust. 7 P.b., z którego wypływa obowiązek nałożenia przez właściwy organ grzywny każdorazowo w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 tej ustawy. Stwierdził następnie, że do powstania po stronie organu obowiązku wymierzenia kary wystarczający jest sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części, a bez znaczenia jest fakt, czy przystąpiono do użytkowania obiektu przed zakończeniem robót budowlanych, czy po ich zakończeniu. Odnosząc się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego [...]WINB zauważył, że fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowej wiaty przed uzyskaniem wymaganego pozwolenia nie może budzić żadnych wątpliwości i co więcej okoliczność tę potwierdza także inwestor. W ocenie organu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest też kwestia czy przystąpienie do użytkowania obiektu miało charakter trwały czy też czasowy. Powołując się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 1 października 2010 r. , II OSK 1494/99, stwierdził, że przez przystąpienie do użytkowania w myśl art., 57 ust. 7 P.b. należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo wyliczył także wysokość wymierzonej kary przyjmując: stawkę opłaty (s) w wysokości 500 zł, współczynnika kategorii obiektu (k) 10 (obiekt kategorii XVIII) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) "dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego" wynoszący 1 oraz przemnażając iloczyn tych wskaźników przez 10. Łączne dało to kwotę kary w wysokości 50 000 zł. Odnosząc się do zastrzeżeń inwestora dotyczących nieadekwatności wysokości wymierzonej kary w stosunku do skali popełnionej samowoli [...]WINB stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości ani odstąpienia od wymierzenia kary, ani tez miarkowania jej wysokości. Wskazał także na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajmowane w kwestii tego rodzaju kar zwarte w wyrokach : z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06; z dnia 5 maja 2009 r. , sygn. akt P 64/07 oraz z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt SK 3/08. Uzasadniając konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i wydania orzeczenia reformatoryjnego [...]WINB stwierdził, że przedmiotowa karę należało nałożyć na właściciela J. W., a nie na jego przedsiębiorstwo prowadzone pod firmą [...] "A" J. W. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie [...]WINB wniósł J. W. zarzucając jego wydanie z naruszeniem art. 57 ust. 7 P.b. oraz art. 7 i art. 80 k.p.a. W oparciu o te zarzuty skarżący domagał się: uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postepowania, a także wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Rozwijając zarzuty sformułowane pod adresem zaskarżonego postanowienia w petitum skargi J. W. stwierdził, że wymierzając karę wskazaną w art. 57 ust. 7 P.b. organ nie powinien mieć żadnych wątpliwości, że doszło do użytkowana obiektu budowlanego lub jego części. W przedmiotowej sprawie organ nie wziął zaś pod uwagę rodzaju urządzeń i przedmiotów znajdujących się w budowanej wiacie oraz ich ilości. Tymczasem zgromadzone we wiacie urządzenia i przedmioty nie były użytkowane, a jedynie umieszczono je w niej dla ochrony przed niekorzystnymi warunkami pogodowymi. Przeznaczeniem budowanej hali nie było też stale magazynowanie tych przedmiotów. Z uwagi zaś na brak ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania" samego tylko umieszczenia przedmiotów i urządzeń w budowanej wiacie nie można utożsamiać z jej użytkowaniem. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 499/09, w którym zwrócono uwagę na konieczność odróżnienia czynności zmierzających do przygotowania obiektu do użytkowania od jego użytkowania. Wskazał także na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarty w wyroku z dnia 4 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 567/11, zgodnie z którym użytkowanie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b. nie jest tożsame z jakimkolwiek rodzajem korzystania z tego obiektu i musi mieć charakter ciągły i stały. Skarżący podkreślił, że nie miał zamiaru użytkować wiaty, a jedynie chwilowo z niej skorzystał umieszczając w niej pewne przedmioty celem ich ochrony przed zniszczeniem. Powtórzył także zarzut podniesiony w zażaleniu, że zabranie przez pracowników PINB w trakcie pierwszej kontroli dokumentów budowy uniemożliwiło mu dalsze postępowanie zmierzające do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Uzasadniając zarzuty naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a. skarżący stwierdził , że organ dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego i niewłaściwie ocenił zebrany materiał dowodowy. W szczególności [...]WINB niewłaściwie uznał, że treść wniesionego przez niego zażalenia stanowi niepodważalny dowód użytkowania wiaty. Organ ten bowiem zapominał, że nie miał do czynienia z profesjonalistą znającym zasady prowadzenia procesu budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że bez znaczenia w sprawie było czy użytkowanie przedmiotowej wiaty miało charakter trwały czy też tylko czasowy. Bez znaczenia dla zastosowania art. 57 ust. 7 P.b. jest także zakres samowolnego użytkowania obiektu budowlanego i jego długotrwałość. Postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...], [...]WINB działając w oparciu o art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie w aspekcie jego zgodności z prawem, jak nakazuje art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), uznał bowiem, że zostało ono wydane z poszanowanie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. Możliwość przystąpienia do użytkowania nowo wybudowanego obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę została ustalona w art. 54 P.b. Zgodnie z tym przepisem do użytkowania takiego obiektu można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W art. 55 P.b. ustawodawca wskazał sytuacje, w których przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor ma obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obowiązek taki ma miejsce m.in. w przypadkach, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX. XXII, XXIV, XXVII-XXX , o których mowa w załączniku do ustawy (art. 55 pkt 1 P.B.). Z pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Nr [...] Starosty [...] z dnia [...]r. wynikało zaś, że przedmiotowa wiata magazynowa została zaliczona do kategorii XVIII, a zatem została objęta dyspozycją art. 55 pkt 1 P.b. We wspomnianej decyzji zamieszczone zostało nota bene także pouczenie o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej wiaty. Przepis sankcjonujący naruszenie obowiązku wskazanego w art. 55 P.b. ustawodawca zamieścił w art. 57 ust. 7 tej ustawy, w którego świetle w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei w art. 59f ust. 1 P.b. uregulowane zostały kwestie dotyczące kar wymierzanych w związku ze stwierdzonymi w trakcie obowiązkowej kontroli odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wspólnym elementem regulacji w art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 P.b. stanowi sposób obliczania wysokości wymierzanej kary za naruszenie przez inwestora obowiązków, w zakresie regulacji wskazanych w art. 59a ust. 2 i art. 57 ust. 7 P.b. z tym, że w tym ostatnim przypadku wymierzana kara jest 10-krotnie wyższa. Wysokość wymierzonej skarżącemu kary administracyjnej została obliczona prawidłowo jako 10-krotność iloczynu stawki opłaty (s) wynoszącej 500 zł ( art. 59f ust. 2), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (w) mającego w przypadku obiektów zaliczonych do kategorii XVIII wartość 10 ( wiersz 18 kolumna 2 tabeli zamieszczonej w załączniku do ustawy) oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) mającego wartość 1. Z urzędu zwrócić jednak należy uwagę, że w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego błędnie wskazano, że wartość współczynnika wielkości obiektu budowlanego odnosiła się do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. To niewątpliwie błędne wskazanie pozostało jednakowoż bez wpływu na wynik sprawy. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika bowiem, że przedmiotowa wiata magazynowa miała kubaturę 633 m³, a zatem mieściła się w przedziale ≤ 2 500 m³ określonym w kolumnie 3 tabeli zamieszczonej w załączniku do ustawy, dla którego w przypadku obiektów zaliczonych do kategorii XVIII współczynnik wielkości obiektu (w) wynosił 1, a zatem współczynnik ten miał taką samą wartość jak w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Z urzędu uznać należało także za zasadne stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowa kara administracyjna winna zostać nałożona na przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną, a nie na firmę pod którą prowadzi on działalność gospodarczą. W ocenie składu orzekającego na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty skargi dotyczące tak naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7 i art. 80 k.p.a., jak i naruszenia unormowania zawartego w art. 57 ust. 7 P.b. Odnosząc się do zarzutów naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania stwierdzić trzeba, że orzekające w sprawie organy oparły swoje orzeczenia na zgromadzonych przez siebie niebudzących żadnych wątpliwości dowodach i na ich podstawie dokonały zgodnych z zasadą prawdy obiektywnej ustaleń faktycznych. Z ustaleń tych wynika zaś niezbicie, że skarżący przystąpił do użytkowania wiaty magazynowej zlokalizowanej na działce nr 2, k.m. 2, obręb B. w B. nie dysponując ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na jej użytkowanie. Bezsporne jest w szczególności, że skarżący nie uzyskał stosownej decyzji, o jakiej jest mowa w art. 55 P.b. Z wpisów w dzienniku budowy dokonanych przez kierownika budowy (z dnia [...]r.) oraz projektanta (z dnia [...] r. ) wynika ponadto, że z uwagi na zmianę zastosowanych materiałów konstrukcyjnych do kontynuowania budowy przedmiotowej wiaty wymagana była zmiana projektu budowlanego. Inwestor przed zatwierdzeniem przez Starostę projektu budowlanego zamiennego, bądź też przed nie wymagającą wydania takiej decyzji zmianą projektu budowlanego nie mógł zatem nawet zgłosić zakończenia budowy przedmiotowego obiektu. Dodać wreszcie trzeba, że zawarte w uzasadnieniu [...]WINB stwierdzenie dotyczące przyznania przez skarżącego we wniesionym zażaleniu, że tymczasowo przechowywał on w przedmiotowej wiacie blachę, maszyny i wózek widłowy (widlak) nie zostało potraktowane przez ten organ jako dowód w sprawie lecz jako okoliczność potwierdzającą bezsporność ustaleń faktycznych dokonanych przez PINB. Wyniki przeprowadzonych przez PINB dwukrotnych kontroli przedmiotowego obiektu mające miejsce w dniach [...]r. oraz [...]r. oraz wykonana w ich trakcie dokumentacja fotograficzna dowodzą ponad wszelką wątpliwość, że w sprawie spełniona została wynikająca z art. 57 ust, 7 P.b. przesłanka przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy. W trakcie tych kontroli przeprowadzonych w odstępie ponad 6 miesięcy przedmiotowy obiekt był bowiem wykorzystywany do przechowywania blach oraz narzędzi służących do jej obróbki. Tym samym za nieuzasadnione uznać trzeba twierdzenia skargi, że przedmiotowy obiekt był wykorzystywany doraźnie, a nie w sposób trwały. Podobnie niezrozumiałe są twierdzenia skargi wskazujące, że tymczasowe użytkowanie wiaty w celu przechowywania w niej blach i narzędzi było niezgodne z jej przeznaczeniem skoro z udzielonego pozwolenia na budowę wynika, że obiekt ten był wiatą magazynową. Powołany w uzasadnieniu skargi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 499/09, dotyczył zaś zgoła odmiennego stanu faktycznego. Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.