II SA/Gl 144/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. J. W. wystąpił do Starosty [...] o uregulowanie stanu prawnego i ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w K., obręb R., oznaczoną jako działki nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5, nr 6 oraz nr 7 i nr 8. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, umorzył w części jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w K., obręb R., oznaczoną jako działki nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5, nr 6 oraz nr 7 o łącznej powierzchni 0,0569 ha, zajętą pod drogę publiczną powiatową. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek złożono dnia [...] r., a zatem po upływie terminu określonego w przepisie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stąd też roszczenie wygasło. Od decyzji tej J. W. złożył odwołanie, w którym podkreślił, iż w jego ocenie organ administracji publicznej miał obowiązek poinformować go o konieczności złożenia wniosku o odszkodowanie w terminie do dnia [...] r., zgodnie z art. 73 w/w ustawy, czego jednak nie uczynił. Podkreślił również, iż pierwsze pismo, informujące go o możliwości przejęcia jego działek na rzecz Powiatu [...] zostało wystosowane przez Starostę dopiero w [...] r. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu w całości postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w K., obręb R., oznaczoną jako działki nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5, nr 6 oraz nr 7, zajętą pod drogę publiczną powiatową. W uzasadnieniu podano, że ostatecznymi decyzjami z dnia [...] r. nr [...], z dnia [...] r. nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] r., przez Powiat [...] własności nieruchomości drogowej, położonej w K., obręb R., oznaczonej jako działki nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5, nr 6 oraz nr 7 o łącznej powierzchni 0,0569 ha, stanowiącej na dzień [...] r. własność m. in. J. W.. Organ odwoławczy wyjaśnił, że procedura wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte z dniem 1 stycznia 1999 r. pod drogi publiczne unormowana została w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz przepisami rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 73 odszkodowanie ustala się i wypłaca na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Powyższy przepis jednoznacznie określa termin, w którym należało złożyć wniosek o odszkodowanie. Obowiązująca regulacja nie przewiduje możliwości przywrócenia tego terminu. Jest to bowiem termin zawity, a zatem jego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia roszczenia. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma wobec tego przedmiotu postępowania administracyjnego, a wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (vide: Adamiak, Borkowski: Komentarz do Kpa, art. 57, wyd. C.H.Beck 2005 r.). Na podstawie przedłożonych akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że J. W. złożył wniosek o odszkodowanie w dniu [...] r., a zatem po upływie ustawowego terminu, w związku z czym jego roszczenie wygasło. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania stanowi przesłankę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 kpa. Organ wskazał, iż w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 160, poz. 1275). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wszystkie osoby, które utraciły własność nieruchomości na podstawie tego przepisu miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego czy została w tym okresie wydana decyzja wojewody. Dlatego kwestionowane przepisy nie naruszają wzorców konstytucyjnych. Trybunał wskazał, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma dwojaki charakter. Po pierwsze stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Po drugie stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne wcześniejsze uzyskanie decyzji wojewody. W postępowaniach toczących się zarówno na podstawie ust. 3 jak i ust. 4 art. 73 przepisów wprowadzających, ze względu na ich administracyjnoprawny charakter znajdą zastosowanie ogólne regulacje proceduralne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dotyczy to m. in. terminów załatwiania spraw, jak też sposobu postępowania w wypadku wzajemnego powiązania spraw jakie występuje w sytuacji, gdy wniosek odszkodowawczy zostanie złożony do właściwego starosty przed wydaniem w odniesieniu do danej nieruchomości decyzji wojewody potwierdzającej jej wywłaszczenie. Każdy z byłych właścicieli miał także możliwość samodzielnego wystąpienia nie tylko z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, lecz również o potwierdzenie przez wojewodę przejęcia nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. Powyższe stanowisko Trybunał Konstytucyjny zajął również w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, organ odwoławczy stwierdził, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z akt przekazanych przez organ I instancji wynika niezbicie, iż wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za w/w nieruchomość złożony został przez J. W. w dniu [...] r. Organy administracji nie mają obowiązku indywidualnego powiadamiania obywateli o obowiązujących przepisach prawa, które ogłaszane są w ogólnodostępnych Dziennikach Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, ani też o ewentualnych uprawnionych o terminie składania wniosków o odszkodowanie. W wyroku z dnia 19 maja 2011 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w/w art. 73 miał doprowadzić do uzgodnienia stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na zasadzie równowagi pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Realizacja roszczenia została uzależniona od aktywności i staranności uprawnionego, a założenie, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa jest aprobowane w demokratycznym państwie. Jednakże, brzmienie sentencji zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe. Wskazuje ona bowiem, że postępowanie o ustalenie odszkodowania za działki nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5, nr 6 oraz 7 jest w części bezprzedmiotowe, co oznaczałoby, że w pozostałej części należałoby rozstrzygnąć merytorycznie sprawę ustalenia odszkodowania za wskazane w sentencji działki. Tymczasem postępowanie w przedmiocie ustalenia za nie odszkodowania jest bezprzedmiotowe w całości. Z tego względu należało uchylić zaskarżoną decyzję i orzec o umorzeniu tego postępowania w całości. Nadto, zwrócono uwagę organowi I instancji, iż wniosek J. W. z dnia [...] r. o ustalenie odszkodowania, obejmował także działkę nr 8, jednak Starosta [...] nie uwzględnił jej w niniejszym postępowaniu, argumentując to faktem, iż w stosunku do tejże nieruchomości Wojewoda [...] nie wydał jeszcze stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie uregulowania jej stanu prawnego. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego J. W. wniósł o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., z dnia [...] r. i z dnia [...]r., stwierdzających nabycie nieruchomości z mocy prawa. Skarżący podniósł, że większość nieruchomości, będących przedmiotem postępowania, nabył w dniu [...]r., działając w dobrej wierze i w zaufaniu do treści księgi wieczystej. Stąd też jego prawa podlegają ochronie z mocy art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, co skutkuje nieważnością decyzji o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające.... Skoro zatem skarżący nie był właścicielem tych nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. to nie może być adresatem normy z art. 73 ust. 4 ustawy. Trybowi z tej ustawy nie podlegały też działki nabyte przez Powiat [...]. W konsekwencji, zdaniem skarżącego nadal przysługuje mu roszczenie odszkodowawcze w oparciu o normy ogólne, co powoduje wadliwość decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Dla poparcia stanowiska skarżący powołał się na pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 28/11. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podnosząc, że decyzje stwierdzające nabycie nieruchomości zajętych pod drogę publiczną są ostateczne, a zarzuty pod ich adresem nie dotyczą niniejszego postępowania. Powtórnie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 33/07 (Dz. U. z 2009 r., Nr 160, poz. 1275). W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego podniósł dodatkowo, że skarżącemu nie można przypisać żadnej winy w uchybieniu terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu podlegała wyłącznie zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wymienione w niej działki. Przywołane w skardze decyzje Wojewody [...], stwierdzające nabycie nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, nie stanowią bowiem aktów podjętych w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zatem podniesione w skardze zarzuty wskazujące w ocenie skarżącego na ich wadliwość, nie mogły odnieść żadnego skutku. Nie pozbawia to jednak skarżącego ochrony prawnej w drodze żądania stwierdzenia nieważności tych decyzji w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Dopóki jednak decyzje te nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych, jako ostateczne mają walor wiążący z mocy art. 16 kpa. Co więcej, wskazać przyjdzie, że zarzuty skargi są wzajemnie sprzeczne. Twierdzenie skarżącego, że przysługuje mu odszkodowanie na zasadach ogólnych, potwierdza bowiem trafność rozstrzygnięcia organów o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest jedynie wówczas, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę działania. W sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje działania organu administracji, roszczenie o odszkodowanie jako cywilnoprawne podlega dochodzeniu wyłącznie przed sądem powszechnym, co w pełni uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego z braku właściwości organów administracji. Trybowi administracyjnemu podlegają zatem wyłącznie te sprawy o odszkodowanie, gdzie źródłem szkody jest wywłaszczenie nieruchomości. W niniejszej sprawie jedynym powodem żądania odszkodowania w drodze administracyjnej mogą zaś być kwestionowane decyzje Wojewody [...]. Istotne jest, że skarżący pismem z dnia [...] r. wystąpił do Starosty [...] o uregulowanie stanu prawnego działek nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5, nr 6, nr 7 i nr 8, położonych w K. i R., zajętych pod drogę powiatową K. – B.. Równocześnie w piśmie tym skarżący wniósł o wypłatę odszkodowania za zabranie części tych działek. Treść wniosku skarżącego jednoznacznie wskazywała więc na tryb z art. 73 wyżej powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające.... Jednakże jak prawidłowo stwierdziły organy administracji, ustawodawca przewidział termin do złożenia wniosku o odszkodowanie (od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.) i skutek uchybienia tego terminu w postaci wygaśnięcia roszczenia (art. 73 ust. 4 zd. 2 ustawy). Regulacja ustawy nie pozostawia żadnych wątpliwości, że termin ten ma charakter materialnoprawny, który nie może być przywrócony z braku winy strony w jego uchybieniu na podstawie art. 58 kpa (vide: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 298/11, LEX nr 1218868). Rzecz w tym, że ustawa nie wiąże żadnego skutku dla możliwości skutecznego złożenia wniosku o odszkodowanie z faktem i datą wydania decyzji, stwierdzających nabycie nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Kwestia ta była też przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który w przywołanych przez organ odwoławczy wyrokach stwierdził zgodność ustawy z Konstytucją RP. W takim stanie rzeczy skład orzekający w niniejszej sprawie nie jest władny do odmowy zastosowania przepisu ustawy (art. 178 Konstytucji RP). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma też żadnego znaczenia fakt, że skarżący nie był właścicielem części działek w terminie przewidzianym ustawą i nabył je w dobrej wierze. Następca prawny właściciela nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., jest co prawda uprawniony do złożenia wniosku o odszkodowanie (vide: wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09, ONSAiWSA 2010/3/44), lecz dotyczą go terminy wskazane w art. 73 ust. 4 ustawy. Przyczyną umorzenia postępowania o wypłatę odszkodowania nie był zaś fakt odmowy przyznania skarżącemu legitymacji do złożenia wniosku, lecz jego złożenie po upływie ustawowego terminu, co jest bezsporne. Aczkolwiek w orzecznictwie sądowym sporna jest kwestia, czy upływ ustawowego terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie, skutkuje umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego, czy też wydaniem decyzji o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania, skład orzekający uznał, że kwestia ta nie może mieć żadnego istotnego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, bowiem skutki obydwu decyzji są identyczne. Wreszcie, nieistotny jest też fakt, że w niniejszej sprawie nie rozstrzygnięto o całości wniosku. Żądanie odszkodowania za działkę nr 8, co do której nie zapadła jeszcze decyzja stwierdzająca jej nabycie z mocy prawa, winno być rozpatrzone odrębną decyzją. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, bądź skutkującym wznowieniem postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. mw