II SA/Gl 1449/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku usunięcia odpadów z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 39 ust. 1 , ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz na podstawie art. 34 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.) nakazał J. S.: 1. usunięcie odpadów rodzaju – 20 03 01 niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne zeskładowanych na terenie nieruchomości nr 1 przy ulicy [...] w B.; 2. wykonanie decyzji poprzez przekazanie odpadów w celu poddania ich odzyskowi lub unieszkodliwieniu podmiotom prowadzącym działalność w zakresie gospodarowania odpadami, które uzyskały zezwolenie właściwego organu na prowadzenie takiej działalności; 3. dostarczenie informacji wskazującej wykonanie niniejszej decyzji do Wydziału Ekologii – Referatu Gospodarki Odpadami Urzędu Miejskiego w B. ulica [...]. Powyższa decyzja nie została zaskarżona i stała się decyzją ostateczną. Pismem z dnia [...]r. Prezydent Miasta B. wystosował do zobowiązanego upomnienie wraz z wezwaniem do wykonania nałożonego obowiązku wraz z informacją, iż brak wykonania nałożonego obowiązku zagraża skierowaniem sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] r. Prezydent Miasta B., jako wierzyciel, wystawił tytuł wykonawczy nr [...], a postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na J. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł z powodu uchylania się przez wymienionego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym tj. usunięcia odpadów zgodnie z decyzją z dnia [...] r., informując jednocześnie, iż w przypadku niewykonania obowiązku w terminie nakładane będą dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a następnie będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W uzasadnieniu organ stwierdził, iż postanowienie wydane zostało wobec faktu, iż J. S., pomimo upomnienia z dnia [...] r. nie wykonał nałożonego decyzją z dnia [...] r. obowiązku usunięcia odpadów z posesji przy ulicy [...] w B. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 ustawy, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. Kierując się zasadą wyrażoną w art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, biorąc pod uwagę fakt, iż na przedmiotowej nieruchomości nr 1 zlokalizowanej przy ulicy [...] znajduje się znaczna ilość odpadów, a różnica kosztów poniesionych przez zobowiązanego w przypadku samodzielnego wykonania wskazanej powyżej decyzji Prezydenta Miasta B. a wykonaniem zastępczym będzie znacznie wyższa niż kwota nałożonej grzywny. Mając powyższe na uwadze organ uznał nałożoną grzywnę w celu przymuszenia za najmniej uciążliwą. Zażalenie na to postanowienie wniósł J. S., domagając się jego uchylenia. Oświadczył, iż nigdy nie składował na wymienionej posesji przy ulicy [...] żadnych odpadów. Nazywanie materiału użytecznego odpadami, inaczej śmieciami jest jego zdaniem "bezprawną ingerencją w prawa człowieka i despotycznym dyktatem i złośliwym nazywaniem czegoś odpadem, nie mając pojęcia do czego ma służyć". W jego ocenie jest to dowód mściwości organu za słuszną krytykę jego niegospodarności i rozrzutności. Wskutek fałszywych dowodów prowadzona jest przeciwko niemu przez Wydział Ekologii niezasłużona akcja mająca na celu dokuczanie mu i obrażanie go. Postanowienie o nałożeniu grzywny w wysokości 1.000 zł pozbawia go środków do życia, tym bardziej groźba dalszych, wyższych grzywien. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, iż decyzja nakazująca usunięcie odpadów z działki z dnia [...] r. nie została przez zobowiązanego pomimo upomnienia wykonana. Następnie Kolegium przypomniało obowiązujące przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – wskazujące na podstawy wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz przepisy przewidujące wymierzenie grzywny w celu przymuszenia określonego obowiązku. Odwołując się do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego Kolegium wskazało możliwe rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Następnie Kolegium stwierdziło, iż w sprawie spełnione zostały wymogi formalne, gdyż zobowiązanemu doręczono upomnienie (zgodnie z art. 44 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego). Doręczono mu także tytuł wykonawczy, a kwestionowanym postanowieniem nałożono grzywnę w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W myśl § 2 tego przepisu grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowa zastosowanie innego środka egzekucyjnego o charakterze niepieniężnym. Z kolei art. 7 § 2 tej ustawy stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji zastosował grzywnę pomimo, iż obowiązek zobowiązanego może spełnić inna osoba. Organ uzasadnił jednak celowość zastosowania tego właśnie środka egzekucyjnego w niniejszej sprawie, wskazując, iż jest ona środkiem najmniej uciążliwym. Stanowisko to podzieliło również Kolegium uznając, iż samodzielne wykonanie przez zobowiązanego obowiązków na niego nałożonych będzie tańsze i tym samym mniej uciążliwe. Kolegium stwierdziło, że sentencja zaskarżonego postanowienia jest prawidłowa i zawiera wszystkie niezbędne elementy. Prawidłowo też uzasadniono wysokość nałożonej grzywny. Wymierzona grzywna nie jest karą lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, przez dolegliwość finansową, do określonego pożądanego zachowania. Kolegium stwierdziło, że jej wysokość mieści się w dolnych granicach, w jakich można taką grzywnę przyznać. Dodatkowo Kolegium uznało, iż brak jest w sprawie podstaw do wstrzymania na wniosek zobowiązanego postępowania egzekucyjnego w oparciu art. 35a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się natomiast do treści zażalenia Kolegium stwierdziło, iż w znacznej mierze nie dotyczy ono kwestii związanych z nałożeniem na skarżącego grzywny w celu przymuszenia, a zatem nie może być przedmiotem badania na etapie postępowania egzekucyjnego. Ewentualne kwestionowanie ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek może mieć miejsce tylko w drodze odpowiedniego postępowania administracyjnego. W drodze postępowania egzekucyjnego może być bowiem kwestionowana dopuszczalność oraz prawidłowość postępowania egzekucyjnego. Nie może natomiast być kwestionowana zasadność obowiązku, do wykonania którego grzywna ma doprowadzić. Dla oceny zaskrzonego postanowienia nie mają wpływu odczucia skarżącego dotyczące pracowników organu administracji, ani fakt przebywania przez skarżącego w szpitalach. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny, Kolegium przywołując orzeczenia sądów administracyjnych podkreśliło, iż środek egzekucyjny w postacie grzywny w celu przymuszenia odniesie skutek wówczas, gdy będzie odczuwalny dla osoby zobowiązanej. Nadto z treści art. 121 ustawy nie można wywodzić obowiązku organu uzasadniania wysokości grzywny możliwościami zobowiązanego, gdyż osoba zobowiązana może uwolnić się pod zapłacenia grzywny wykonując ciążący na niej obowiązek. Niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Stwierdził, że widoczny stan ruiny na posesji, w budynku mieszkalnym i budynkach gospodarczych to to efekt rozkradzenia i świadomego zniszczenia. Dodatkowo urządzono na działce świadomie "miejsce do znoszenia i odpowiedniego rozrzucania, aby stworzyć obraz śmietnika (...)" , co spowodowało straty liczone na ok. 280 tys. złotych. Podniósł, że jego posesja niszczona była od dłuższego czasu, a zgłaszane przez niego przypadki wandalizmu były lekceważone. Powtórzył zastrzeżenia kierowane do miejscowych urzędników. Dodał, że obecne działania mają "zlikwidować dowód rzeczowy" ich działań. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował grzywnę w celu przymuszenia, gdyż nałożony decyzją obowiązek nie został wykonany, a egzekucja dotyczy dokonania czynności. Okoliczności wskazane przez skarżącego w skardze nie dotyczą postępowania egzekucyjnego i nie mogły odnieść skutku. Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Uznał, że postanowienie wydane zostało z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, a ustalona wysokość kary przewyższa możliwości materialne skarżącego. Uważa też, że grzywna została nałożona niezasadnie. Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W jego ocenie zasadnie zastosowano grzywnę w celu przymuszenia, ponieważ nałożony przez skarżącego obowiązek nie został wykonany. Jej wysokość ustalona została z uwzględnieniem sytuacji materialnej skarżącego. Skarżący nadto podał, iż czuje się pokrzywdzony faktem zastosowania wykonania zastępczego oraz tym, że jego koszty są od niego egzekwowane. Rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była kwestia zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Instytucję grzywny w celu przymuszenia regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1066 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy wypełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W niniejszej sprawie nie podlega sporowi, że na mocy decyzji z dnia [...]r. Prezydent Miasta B. nakazał J. S.1. usunięcie odpadów rodzaju – 20 03 01 niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne zeskładowanych na ternie nieruchomości nr 1 przy ulicy [...] w B.; 2. wykonanie decyzji poprzez przekazanie odpadów w celu poddania ich odzyskowi lub unieszkodliwieniu podmiotom prowadzącym działalność w zakresie gospodarowania odpadami, które uzyskały zezwolenie właściwego organu na prowadzenie takiej działalności; 3. dostarczenie informacji wskazującej wykonanie niniejszej decyzji do Wydziału Ekologii – Referatu Gospodarki Odpadami Urzędu Miejskiego w B. ulica [...]. Decyzja ta nie była przez obecnie skarżącego kwestionowana, nie złożył bowiem on odwołania, wskutek czego stała się decyzją ostateczną, a jej adresat zobowiązany był do jej wykonania. W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania nałożonego obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tjedn. Dz.U.z 2002 r. Nr 110, poz. 151 ze zm.) W przypadku egzekucji dotyczącej obowiązków i charakterze niepieniężnym organ może zastosować grzywnę w celu przymuszenie lub wykonanie zastępcze (art. 1a pkt 12 lit.b tej ustawy), przy czym zgodnie z art. 7 § 2 ustawy – organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Normujący kwestie nakładania grzywny art. 122 § 1 wskazuje, iż organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę, doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z art. 27 ustawy, po uprzednim bezskutecznym upomnieniu. W analizowanej sprawie upomnienie z dnia 19 lutego 2013 r. doręczono skarżącemu w trybie art. 44 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 7 marca 2013 r. Trzeba wskazać, iż w niniejszej sprawie wierzyciel był jednocześnie organem egzekucyjnym. W związku z powyższym Prezydent Miasta B. przystąpił do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego z dnia [...] r. nr [...]. Tytuł ten oparty został na wskazanej powyżej decyzji Prezydent Miasta B. z dnia [...] r., która jest decyzją ostateczną i prawomocną. Jak wskazano powyżej brak dobrowolnego wykonania nałożonego w decyzji obowiązku doprowadziło do sytuacji, w której obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, niezbędnego dla wykonania tej decyzji. Zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa i zawiera elementy wymienione w art. 122 § 1 ustawy, jak również spełnione zostały przesłanki do zastosowania tego rodzaju środka egzekucyjnego, określone w art. 119 – 121 ustawy, które to przepisy zostały zacytowane i dokładnie omówione w motywach zaskarżonego postanowienia. Trzeba podkreślić, iż przewidziany w art. 119 cytowanej powyżej ustawy środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji (kary jak odczuwa to strona skarżąca) lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. W przedmiotowej sprawie wykonanie nałożonego na stronę skarżącą obowiązku powinno polegać na usunięciu określonych w decyzji odpadów komunalnych z posesji przy ulicy [...] w B. Nałożona kwestionowanym postanowieniem grzywna wysokości 1.000 zł ma wpłynąć na wykonanie powyżej określonego obowiązku. Odnosząc się do zarzutów skargi – zmierzających do stwierdzenia bezpodstawności nałożonego egzekwowanego obowiązku, nie mogły być uznane za uzasadnione. W postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być rozpatrywane zarzuty, które mogą być kwalifikowane jako kwestionowanie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, bądź mogły stanowić podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Przepis art. art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przesądza, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Postępowanie to nie może zatem służyć badaniu zasadności wydania egzekwowanej decyzji. W prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym organ prawidłowo ustalił, że obowiązek usunięcia odpadów z przedmiotowej posesji nie został wykonany i ten fakt obligował go do prowadzenia postępowania zmierzającego do przymuszenia zobowiązanego do wykonania orzeczonego obowiązku. Podnoszony zarzut nałożenia na zobowiązanego grzywny bez należytego uzasadnienia i kwocie nie odpowiadającej jego możliwościom finansowym nie może być uznany za zasadny, gdyż orzekające organy stwierdziły, iż grzywna ustalona została w dolnych granicach, w jakich można taką grzywnę nałożyć, a nadto ustalona wysokość powinna skłonić stronę zobowiązaną do wykonania decyzji z dnia [...] r.. Dodatkowo podkreślić trzeba, że zastosowany środek, co już podkreślono, ma charakter przymuszający, czyli przewidziana grzywna stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do wykonania nałożonego obowiązku. Charakter ten potwierdza dodatkowo przepis art. 125 cytowanej ustawy, zgodnie z którym "w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenie podlegają umorzeniu". Reasumując nie sposób podzielić stanowiska, co do dowolności działania organu egzekucyjnego. Nie potwierdzono także zarzutu strony skarżącej wydania przedmiotowego postanowienia z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, tym bardziej, że nie wskazano na czym ewentualnie te naruszenia miałyby polegać. Jak wykazano powyżej także wysokość nałożonej grzywny odpowiada przepisom prawa. Odnosząc się do zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie bądź odroczenie rozprawy do czasu ewentualnego wystąpienia ze skargą przez Prokuratora na postanowienie w przedmiocie kosztów wykonania zastępczego, Sąd uznał, iż było podstaw do jego uwzględnienia. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika nie jest mu wiadome, czy skarga przez Prokuratora została już złożona, stąd nie jest w stanie podać ewentualnej sygnatury sprawy. Natomiast według oświadczenia pełnomocnika organu skarżący złożył skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie wykonania zastępczego obowiązku usunięcia odpadów, a tut. Sąd w sprawie o sygn. II SA/Gl 424/14 postanowieniem z dnia 18 maja 2014 r. skargę odrzucił. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) oddalił skargę.