II SA/Gl 1454/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skarg R. B. i J. B., A.B. i E. B., J. M., R. S. i W. S., E.S. i A. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowań odwoławczych w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi. W dniu 14 listopada 2011 r. do Urzędu Gminy K. wpłynął wniosek "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Przemysłowa produkcja energii odnawialnej – K." (obecna nazwa "Przemysłowa produkcja energii odnawialnej – N.") polegającego na budowie instalacji do otrzymywania paliwa, jakim jest biogaz do produkcji energii elektrycznej i cieplnej o mocy maksymalnej 2,0 MW, przewidzianego do realizacji w N. w gminie K. na działce nr [...]. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Przemysłowa produkcja energii odnawialnej – N." polegającego na budowie instalacji do otrzymywania paliwa, jakim jest biogaz do produkcji energii elektrycznej i cieplnej o mocy maksymalnej 2,0 MW, przewidzianego do realizacji w N. w gminie K. na działce nr [...]. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał m. innymi art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, PPIS w L. w opinii sanitarnej z dnia [...] r. nr [...] zajął stanowisko o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania w/w przedsięwzięcia na środowisko a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] uznał brak konieczności sporządzenia dla przedmiotowego przedsięwzięcia oceny oddziaływania na środowisko. Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia i określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który to obowiązek inwestor wykonał. Następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uzgodnił realizację spornego przedsięwzięcia i określił warunki. Także PPIS w L. opinią sanitarną z dnia [...] r. określił warunki realizacji przedsięwzięcia pod względem warunków wymagań higienicznych i zdrowotnych. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli m. innymi obecni skarżący, to jest: R. B., J. B., A. B., E. B., J. M., R. S., W. S., E. S. i A. S. Decyzji organu I instancji zarzucono, iż została podjęta bez żadnych konsultacji ze społeczeństwem, w oparciu o raport oddziaływania na środowisko opracowany na zlecenie inwestora z oderwaniem od realiów klimatycznych, hydrologicznych, przyrodniczych, powietrza i hałasu istniejącego w N. Zdaniem odwołujących się sporządzenie raportu nie było poprzedzone niezbędnymi badaniami, nie uwzględniono w nim istniejących w terenie zakładów produkcyjnych, a nadto zawiera on błędne informacje (odnośnie istnienia sieci wodociągowej, drogi rolniczej, cieków wodnych). Podkreślono, że obowiązujący plan miejscowy nie przewiduje lokalizacji tak dużego zakładu utylizacyjnego, a miejsce jego lokalizacji to miejscowości letniskowo-wypoczynkowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia [...] r. (odrębnymi) umorzyło postępowanie odwoławcze ze złożonego odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa i art. 28 kpa. Decyzją nr [...] orzeczono w stosunku do R. i J. B., decyzją nr [...] w stosunku do A. i E. B., decyzją nr [...] w stosunku do J. M., decyzją nr [...] w stosunku do E. i A. S. W uzasadnieniu tych decyzji opisano przebieg postępowania, decyzję organu I instancji oraz podano treść odwołania. Organ odwoławczy następnie stwierdził, że ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) – zwana dalej u.i.o.ś. – nie wskazuje kryteriów przy zastosowaniu których należy ustalać krąg stron w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań. W związku z tym kwestie posiadania przymiotu strony należy rozpatrzyć na gruncie art. 28 kpa. Wskazano następnie na rozbieżności w orzecznictwie co do przyznania statusu strony w sprawie wydania decyzji w środowiskowych unormowaniach. O ile bowiem nie budzi wątpliwości, że stronami tego postępowania są właściciele i osoby legitymujące się innymi prawami rzeczowymi do nieruchomości położonych w sąsiedztwie oraz w strefie oddziaływania przedsięwzięcia to spór powstaje na tle tego, jak rozumieć nieruchomość pozostającą w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, a więc czy chodzi o nieruchomość na której oddziaływanie przedsięwzięcia wykracza poza normy określone prawem czy też o nieruchomości znajdującej się w strefie oddziaływania nawet takiego, które nie jest ponadnormatywne. Na poparcie obu stanowisk w uzasadnieniu decyzji odwołano się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz stanowiska prezentowanego przez K. Gruszeckiego (Prawo ochrony środowiska, Komentarz, Warszawa 2007, s. 159 oraz Komentarz do u.i.o.ś., Wrocław 2009, s. 208 – 209). Zdaniem organu orzekającego przymiot strony w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań przysługuje jednak jedynie podmiotom, do których należą nieruchomości znajdujące się w strefie oddziaływania inwestycji, przy czym oddziaływanie to ma charakter ponadnormatywny. Natomiast odwołujący się: R. i J. B. (działka nr [...] nie granicząca z terenem inwestycji i odległa o około 120 m od działki nr [...]); A. i E. B. (działka nr [...] nie graniczy z działką nr [...] i jest od niej odległa o około 130 m); J. M. (współwłasność działki nr [...] i własność działek nr [...] i nr [...] – nie graniczą z terenem przedsięwzięcia, a odległość od działki nr [...] wynosi ok. 130 m); R. S. i W. S. (współwłasność działek nr [...] i nr [...] nie graniczących z działką nr [...] i odległych od niej o ok. 130 m); E. i A. S. (współwłasność działki nr [...] nie graniczącej z działką nr [...] i odległej od niej o około 130 m) nie posiadają przymiotu strony w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie posiadają oni bowiem w sprawie interesu prawnego, bowiem inwestycja nie oddziałuje na ich nieruchomości w sposób ponadnormatywny. Jak bowiem wynika ze sporządzonego raportu, oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach nieruchomości (działka nr [...]) projektowanej biogazowni. Ze złożonych przez odwołujących się graficznych zobrazowań (z raportu) rozprzestrzenianie się poszczególnych zanieczyszczeń nie wynika, aby któraś z nieruchomości należących do odwołujących się znajdowała się w strefie oddziaływania ponadnormatywnego. Pismem z dnia 29 października 2012 r. we wspólnej skardze wskazani wyżej odwołujący się złożyli skargę na decyzję SKO w C. z dnia [...] r., nr [...]. Zarządzeniem z dnia 7 grudnia 2012 r. (k. 2 akt sądowych) na podstawie art. 57 § 3 ppsa rozdzielono skargi wniesione w jednym piśmie z dnia 29 października 2012 r. i nadano im odrębne sygnatury. W skargach skarżący kwestionowali przede wszystkim umorzenie postępowania odwoławczego na skutek przyjęcia przez organ odwoławczy, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w strefie oddziaływania ponadnormatywnego spornej inwestycji. Twierdzili, że należące do nich nieruchomości leżą w strefie oddziaływania przedsięwzięcia, co zagraża ich życiu i zdrowiu, zmienia warunki zamieszkania i obniża wartość nieruchomości. W ich ocenie interes prawny wynikający z art. 28 kpa został więc naruszony, a decyzję wydano w oparciu o raport o oddziaływaniu na środowisko sporządzony na zlecenie inwestora, a nie uwzględniający realiów klimatycznych, przyrodniczych, a w szczególności należących do nich nieruchomości, wskazywali, że przedsięwzięcie znacznie pogorszy stan wód gruntowych co doprowadzi do skażenia studni, z których czerpią wodę pitną. Do skarg dołączono wyciąg z raportu (ten sam, który dołączono do odwołania) obrazujący rozprzestrzenianie się poszczególnych zanieczyszczeń. Zdaniem skarżących z rysunków obrazujących rozprzestrzenianie się zanieczyszczeń wynika, że nieruchomości będą znajdować się w środowisku skażonym przez zanieczyszczenia pochodzące z przedsięwzięcia. W związku z tym skarżący domagali się uchylenia zaskarżonych decyzji SKO z dnia [...] r. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie. Na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. Sąd zarządził na podstawie art. 111 § 2 ppsa połączenie sprawy II SA/Gl 1454/12 (ze skargi R. B. i J. B.) ze sprawami pozostałych skarżących, a zapisanymi pod sygn. akt II SA/Gl 1455/12, II SA/Gl 1458/12, II SA/Gl 1459/12 i II SA/Gl 1460/12 i wskazał, że wszystkie te sprawy będą prowadzone pod wspólną sygn. akt II SA/Gl 1454/12. Obecna na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. R. B. podtrzymała skargę podnosząc, że inwestycja oddziaływać będzie na jej nieruchomość w sposób ponadnormatywny, a nadto, że według jej informacji biogazownia powinna być oddalona od terenów mieszkaniowych o 300 m, a jej działka leży w odległości około 80 m od działki nr [...]. Pełnomocnik organu odwoławczego wnosił jak w odpowiedziach na skargi, to jest o ich oddalenie. Podał także, iż decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] r. została uchylona przez SKO w dniu [...] r. z odwołania państwa W., których organ uznał za stronę postępowania. Zdaniem pełnomocnika raport w oparciu o ustalenia, którego przyjęto, że działki skarżących nie podlegają ponadnormatywnemu oddziaływaniu nie budzi w tym zakresie zastrzeżeń. Natomiast inne zastrzeżenia do tego raportu (brak udziału społeczeństwa) zostały uwzględnione w decyzji kasacyjnej SKO z dnia [...] r. nr [...]. W skarżonych decyzjach o umorzeniu postępowania odwoławczego istotnie nie wskazano poziomu, od którego emisje traktuje się jako ponadnormatywne, ale w tym zakresie wykorzystano raport. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżonymi decyzjami umorzono postępowania odwoławcze z odwołań obecnych skarżących na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa stwierdzając, że nie przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, która to decyzja została wydana przez Wójta Gminy K. w dniu [...] r. W związku z tym należy stwierdzić, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa organ odwoławczy istotnie wydaje decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Przesłanką wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 kpa jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi w przypadku: 1) skutecznego cofnięcia odwołania, 2) stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 119) przyjął, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa". Pogląd ten, mimo zmiany i faktu, że uchwała pochodzi z roku 1999 skład orzekający podziela. Oznacza to prawidłowość kontrolowanych decyzji przy założeniu, że obecni skarżący nie byli stronami w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. Do odpowiedzi na pytanie czy skarżącym służy przymiot strony w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Przemysłowa produkcja energii odnawialnej – N." polegającego na budowie instalacji do otrzymywania paliwa jakim jest biogaz do produkcji energii elektrycznej i cieplnej o mocy maksymalnej 2,0 MW, na działce nr [...] w N., gmina K., czy też przymiotu strony nie posiadają sprowadza się spór między skarżącymi a organem, i on właśnie wymagał rozstrzygnięcia przez Sąd. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego oraz jego argumentację, że skarżący nie posiadali interesu prawnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla w/w przedsięwzięcia. Jest poza sporem, że projektowana inwestycja, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. – (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla której może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Raport taki został w sprawie sporządzony (w aktach), w następstwie postanowienia Wójta Gminy K. z dnia [...] r. Z raportu wynika, że oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach projektowanej inwestycji (działka nr [...]). W oparciu o ten raport organy uznały, że działki skarżących nie mieszczą się w obszarze oddziaływania inwestycji, a w szczególności to oddziaływanie nie ma charakteru ponadnormatywnego. Powyższe ustalenie – dokonane w oparciu o raport oddziaływania na środowisko jest kwestionowane przez strony. Należy jednak w tym miejscu wyraźnie stwierdzić, że kwestionowanie raportu może być jedynie następstwem ekspertyzy, wskazującej na jego wady. Raport przedstawiony przez inwestora ma bowiem charakter dowodu, którego nie można podważać gołosłownie, podważenie raportu skutecznie może bowiem nastąpić jedynie w innym opracowaniu, jednakże skarżący takiego kontrdowodu nie przedstawili (II OSK 1717/10). Poza sporem pozostaje, że ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, w oparciu o którą wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie zawiera szczególnej regulacji co do tego komu przysługuje w takim postępowaniu przymiot strony. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, że kwestię przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej należy rozpatrywać przy zastosowaniu art. 28 kpa. W szczególności przymiot strony nie wynika z treści art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowiącym o wymogu dołączenia do wniosku kopii mapy ewidencyjnej obejmującej m. innymi "przewidywany teren, na który będzie oddziaływać inwestycja". Przepis ten nie może w żaden sposób przesądzać o tym, kto jest stroną postępowania (por. prawomocny wyrok WSA Gliwice II SA/Gl 945/09). Przy założeniu, że stroną postępowania w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań inwestycji jest stosownie do treści art. 28 kpa podmiot, którego interesu prawnego dotyczyło postępowanie związane z wydaniem tej decyzji należy stwierdzić, że wspomniany interes prawny to związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących, a wynikiem postępowania w sprawie administracyjnej. Powszechnie przyznaje się przy tym, że interes prawny powinien znajdować oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego. Oznacza to, że stroną jest ten, kto może być podmiotem praw i obowiązków skonkretyzowanych w decyzji wydanej na podstawie obowiązujących przepisów, a więc w sytuacji (jak w niniejszej sprawie), gdy emisje oddziaływania na daną działkę nie przekraczają dopuszczalnych norm, jej właściciel nie legitymuje się uprawnieniem umożliwiającym mu dochodzenie jakichkolwiek praw, a po stronie podmiotu oddziałującego nie powstaje względem takiego właściciela jakikolwiek obowiązek. Skoro działki wszystkich skarżących mieszczą się poza ponadnormatywnym oddziaływaniem inwestycji (ograniczonymi do działki nr [...]), to nie przysługuje im w tym postępowaniu przymiot strony. Inaczej mówiąc – w ocenie składu orzekającego – interes prawny w sprawie środowiskowych uwarunkowań mają tylko podmioty, których nieruchomości mieszczą się w strefie ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji dla której wydana jest decyzja środowiskowa. Z akt sprawy wynika, że działki skarżących mieszczą się w strefie, w której oddziaływanie inwestycji jest normatywne, są odległe od tej inwestycji (od 80 do 130 m), oddziaływanie inwestycji jest ograniczone do działki nr [...]. Twierdzenia skarżących jakoby ich działki pozostawały w sferze oddziaływania inwestycji (chyba chodzi o oddziaływanie ponadnormatywne) nie znajdują potwierdzenia – w dołączonych do skarg – graficznych zobrazowaniach rozprzestrzeniania się poszczególnych zanieczyszczeń (zresztą pochodzących z raportu). Natomiast sam raport nie został przez skarżących zakwestionowany w zakresie oddziaływania ponadnormatywnego inwestycji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalono skargę. mw