II SA/Gl 1455/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Asesor WSA Tomasz Dziuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem złożonym w dniu 31 lipca 2020 r. M. L. (dalej: skarżąca), wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką B. L., legitymującą się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji wydanym przez Lekarza Orzecznika ZUS w R. z dnia [...] Decyzją z dnia [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy L. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w L., przywołując w podstawie prawnej art. 17, art. 20 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawie o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na matką. W motywach organ stwierdził, iż po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (zaświadczeń i oświadczeń) ustalono, iż nie zostały spełnione przesłanki dotyczące nabycia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej a nadto mąż osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym brak wystąpienia warunków określonych w art. 17 ust. 1b pkt 2, ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji wniosła skarżąca. Wskazała na błędną interpretację art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez orzekający w sprawie organ, w rezultacie wykluczającą ją jako córkę osoby wymagającej opieki z uzyskania świadczenia, pomimo, iż mąż niepełnosprawnej z powodu złego stanu zdrowia a jednocześnie braku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, takiej pomocy świadczyć nie może. Podniosła, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do opieki na chorą samo w sobie nie powinno stanowić przeszkody w nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bez dokładnego zbadania kto opiekuje się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dzielenie opiekunów na lepszych i gorszych w zależności od kiedy powstała niepełnosprawność jest niekonstytucyjna, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny. Podkreśliła też, że prokonstytucyjna wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych ma na celu wzmacniać więzi rodzinne i pomagać w wymagającej i czasochłonnej opiece na niepełnosprawnym członkiem rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie stwierdziło, że aby mogło być przyznane wnioskowane świadczenie muszą łącznie być spełnione określone przesłanki. Podkreśliło, że z akt sprawy wynika, że osoba wymagająca opieki jest mężatką, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się natomiast do przyczyn odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ odwoławczy stwierdził, że błędnie w sprawie organ pierwszej instancji zastosował przepis art. 17 ust. 1b ustawy. W ocenie organu odwoławczego, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego muszą być spełnione łącznie określone przesłanki, których skarżąca nie spełnia. W zakresie czasu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, organ drugiej instancji odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, stwierdzającego, że art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z art. 190 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc wiążącą i są ostateczne. Przywołując orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ uznał, że wobec powyższego przesłanka ta utraciła przymiot konstytucyjności i w związku z tym oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tej przesłanki. Jednak drugi z podanych powodów odmowy skarżącej świadczenia jest zasadny, a mianowicie strona nie spełnia kryteriów do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż osoba wymagająca opieki jest mężatką, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji. Pismem z dnia 22 października 2020 r., działając przez fachowego pełnomocnika, skarżąca złożyła skargę, zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony, a także naruszenie prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną winny legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, w której to do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie dalej spokrewnionej wystarczającym winno być wykazanie faktycznej niemożności sprawowania opieki przez wskazane powyżej osoby. Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreśliła, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślany jest pogląd, że przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę na bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy domagał się jej oddalenia, podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) nie wykazała, aby decyzja ta naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że kontrola ta nie obejmuje oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani też kryteriów celowościowych. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W przedmiotowej sprawie istotą sporu pomiędzy rozstrzygającymi sprawę organami, a skarżącą jest zagadnienie, czy można, w świetle przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przyznać jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, której małżonek, a ojciec skarżącej, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 wymienionej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Niewątpliwie skarżąca jest osobą zaliczoną do innych osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, gdyż jest jej córką niepełnosprawnej matki. Zgodnie jednak z ust. 1a cytowanego art. 17 ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie w ust. 5 art. 17 ustawy wymienione zostały przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a wśród nich w ust. 5 pkt 2a wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało innym osobom. Podkreślić należy, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia, to nie jedyne warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis ten ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z powyższym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 przywołanego Kodeksu) . W świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, także dzieci. Wynika to z treści art. 23, art. 27, art. 60 § 1 do 3, art. 61 oraz art. 130 Kodeksu. W związku z powyższym, brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawną matkę, gdy matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wówczas bowiem to na małżonku strony wymagającej opieki ciąży w pierwszej kolejności obowiązek dostarczenia współmałżonkowi takiej opieki. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym. Wyklucza to bowiem dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wówczas ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu, nie powinno zatem budzić wątpliwości, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności, po małżonku, czyli tak jak w niniejszym przypadku - córki. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Należy w tym miejscu podkreślić, że pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki, powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2a zostałaby wyeliminowana. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki na osobą jej wymagającą. Podkreślić jednak należy, że strona skarżąca w toku całego postępowania nie wykazała, że małżonek osoby wymagającej opieki, a ojciec skarżącej nie jest w stanie sprawować realnie opieki na chorą żoną. Nie wyjaśnia tego złożone przez L. L. oświadczenie. Wprawdzie w oświadczeniu tym małżonek osoby wymagającej opieki stwierdza, że "odmawia opieki nad żoną, gdyż stan zdrowia nie pozwala mu na dźwiganie ciężarów, a tym samym nie jest w stanie pomóc żonie ....". Podkreśla dalej, że z uwagi na kręgosłup i inne części ciała nie jest w stanie radzić sobie z niektórymi czynnościami. Jednak powyższe twierdzenia pozostają gołosłowne, gdyż strona nie przedstawia żadnych dokumentów na potwierdzenie podniesionych okoliczności. Także skarżąca stwierdza, że jej ojciec, a mąż osoby wymagającej opieki sam ma problemy zdrowotne, ale także nie odwołuje się do żadnych dokumentów czy orzeczeń lekarskich, bo ja stwierdziła "od lat nie korzysta z opieki medycznej i do chwili obecnej nie zamierza tego uczynić i z takowej korzystać". Zatem z powyższego wynika, że małżonek osoby wymagającej opieki nie jest na tyle chory i niesprawny, (nie korzysta w dalszym ciągu z pomocy lekarskiej), by nie móc opiekować się żoną. Nie można zatem przyjąć, że nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawną żoną, co najwyżej można stwierdzić, że nie ma ochoty opiekować się chorą żoną. Podkreślania jednak wymaga, że brak chęci opiekowania się osobą wymagającą opieki (co wynika z oświadczenia), a brak takich możliwości z uwagi na ograniczenia zdrowotne, to dwie różne kwestie. Tylko w przypadku wykazania, że niepełnosprawność ojca skarżącej uniemożliwia sprawowanie mu opieki nad wymagającą opieki współmałżonką, umożliwi ubieganie się o takie świadczenie przez skarżącą. Wskazać w tym miejscu należy, że chociaż z ustalonego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego wynika, że skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, to podane przyczyny braku możliwości wykonywania tej opieki nad matką skarżącej przez jej męża, a ojca skarżącej, nie są przekonujące i nie mogą prowadzić do przyznania wnioskowanego świadczenia skarżącej. Jak stwierdzono powyżej świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem przyznawanym wymienionym powyżej osobom z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. W myśl przywołanych powyżej przepisów przyznawane jest ono określonym osobom w określonym porządku pierwszeństwa z racji rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Dopóki zatem w sprawie skarżąca nie wykaże jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości, że ojciec nie jest w stanie sprawować efektywnie opieki nad żoną ze względu na swój stan zdrowia, to brak jest podstaw do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie brak jest w przedstawionym stanie faktycznym możliwości wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślić należy, że tak organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie, jak i skład orzekający nie kwestionują faktu, że skarżąca sprawuje opiekę nad osobą wymagającą opieki - matką. Jednak skarżąca nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa uzasadniających przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Świadczenie to może być bowiem przyznane osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie ma osób, na których obowiązek ten ciąży w pierwszej kolejności, legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Skarżąca jako córka jest osobą zobowiązaną do alimentowania matki, ale mąż osoby wymagającej opieki, a ojciec skarżącej, jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności i nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwianym mu sprawowanie takiej opieki. W świetle powyższego zarzuty skarżącej nie mogły być uznane za zasadne i nie mogły zostać uwzględnione. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze, a przede wszystkim do przywołanego tam orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego to należy podnieść, że wskazane wyroki zapadły w zupełnie odmiennych warunkach i okolicznościach i nie mają przełożenia do warunków określających niniejszą sprawę, m.in. zapadły w sytuacji przebywania osób zobowiązanych w więzieniu, nie znanych z miejsca pobytu, czy uzależnionych - np. choroba alkoholowa. Takich okoliczności nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ odwoławczy wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i uczynił to zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego), oraz dokonał wszechstronnej ich oceny, jak też analizy obowiązujących przepisów prawa, które miały w niej zastosowanie oraz odniósł się do argumentacji zawartej w odwołaniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w przepisie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając ich znaczenie dla skarżącej. W tym miejscu wskazać należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) na wniosek organu odwoławczego przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę skarżącą. W tym stanie sprawy, biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 cytowanej powyżej ustawy, o czym orzeczono w sentencji.