II SA/Gl 146/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik ( spr. ) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną oddala skargę Wojewoda [...] dwoma decyzjami, w tym jedną z dnia [...] r. nr [...] i drugą z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę S. własności nieruchomości drogowych pgr A i pgr B położonych w S., obręb [...] Z.. Parcele te stanowiące część ulic A i B wcześniej oznaczone jako pgr C i pgr D wpisane były do księgi wieczystej nr [...], a ich właścicielem na dzień 31 grudnia 1998 r. zgodnie z zapisem w dziale [...] tej księgi był G. M.. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta C. ustalił na rzecz G. M. odszkodowanie za opisane grunty w wysokości [...] zł obciążając obowiązkiem jego wypłaty Gminę S.. Orzeczenie to organ I instancji wydał w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, bowiem poprzednia jego decyzja na skutek odwołania Burmistrza Miasta S. została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. W podstawie prawnej omawianej decyzji Starosta C. wskazał art. 73 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej ustawa Przepisy wprowadzające ). W uzasadnieniu zaś wskazał, że wysokość odszkodowania za przejęte działki została ustalona zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej Gmina S. nie kwestionowała należnego byłemu właścicielowi odszkodowania, jednak zdaniem jej przedstawiciela winien je wypłacić Skarb Państwa, gdyż przejęta nieruchomość nie była zajęta pod drogę gminną, lecz lokalną miejską. Odnosząc się do tej kwestii Starosta zauważył, że co prawda w myśl art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi, jednak w dacie uchwalania ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) obowiązywał inny model ustrojowy władzy lokalnej. W modelu tym jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego były gminy, miasta i dzielnice miast. Za zmianami ustrojowymi zainicjowanymi m.in. ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym ( wówczas Dz. U. Nr 16, poz. 95 ) wprowadzającą gminę jako jednostkę podziału terytorialnego nie poszły jednak zmiany w ustawie o drogach publicznych i nastąpiło to dopiero ustawą Przepisy wprowadzające. Przywołany przepis art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających ma zatem jedynie charakter porządkujący i deklaratywny, gdyż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ) mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się z mocy prawa mieniem właściwym gmin, zatem drogi gminne i drogi lokalne miejskie w dniu 31 grudnia 1998 r. objęte były w gruncie rzeczy jedną kategorią zbiorczą dróg gminnych. W tej sytuacji przepis art. 72 ust. 2 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające stanowiący, że gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi należy rozumieć jako nakaz wypłaty przez gminy odszkodowań za przejęte drogi zarówno gminne jak i lokalne miejskie stanowiące jedynie podgrupę dróg gminnych. W odwołaniu od tej decyzji Gmina S. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy Staroście C. do ponownego rozpatrzenia. W zarzutach odwołania wskazała na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające. Zdaniem Gminy reprezentowanej przez jej Burmistrza Przepisy przywołanej ustawy regulujące kwestie wypłaty odszkodowań za przejęte grunty zajęte pod drogi publiczne są jednoznaczne i jasne. W szczególności z przywołanego wyżej przepisu wynika, że gmina wypłaca takie odszkodowanie tylko w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, zaś w odniesieniu do pozostałych dróg obowiązek ten obciążą Skarb Państwa. Zatem skoro ustawodawca rozróżnił w art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające drogi gminne i drogi lokalne miejskie, które dopiero w dniu 1 stycznia 1999 r. zostały objęte jednolitą kategorią dróg gminnych to nie może ulegać wątpliwości, że obowiązek wypłaty odszkodowania za przejęte grunty zajęte pod drogi lokalne winien obciążać Skarb Państwa. Przepis ten jest przepisem jednoznacznym, a organ dokonując jego wykładni powinien wyjść od treści tego przepisu i bazować na wykładni językowej, gdyż stosując inne reguły wykładni może narazić się na zarzut interpretacji dokonanej contra legem. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające oraz art. 129 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że wedle art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające odszkodowanie przysługuje za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że przepis art. 73 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające należy rozumieć jako wskazanie obowiązku wypłaty przez gminy odszkodowania za przejęte drogi zaliczane do zbiorczej kategorii dróg gminnych obejmującej drogi gminne i lokalne miejskie. Inna jego interpretacja prowadziłaby do sytuacji, według której część gmin byłaby zobowiązana do wypłaty odszkodowań za grunty przejęte pod drogi ( określone jako gminne ), którymi władały, a część gmin ( uwłaszczone miasta ), w których drogi publiczne określone były jako lokalne miejskie byłaby zwolniona z tego obowiązku. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał się podobnie jak organ I instancji na poglądy prawne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 2226/01 ( w: ONSA 2004, z 1. poz. 17 ) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 821/05. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina S. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając im naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 73 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 12 i art. 15 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że w wykazie dróg miejskich z terenu miasta S. stanowiącym załącznik Nr [...] do uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. ulice A i B stanowiły drogi lokalne miejskie. W oparciu o powyższe stwierdzenie powtórzyła następnie argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Starosty C. odnoszącą się do zasadności zaliczenia drogi lokalnej miejskiej do drogi gminnej polemizując zarazem ze stanowiskiem zajętym w tej kwestii przez organy obu instancji. Zarzuciła także, że Wojewoda [...] w postępowaniu odwoławczym nie objął kompleksową kontrolą postępowania toczącego się przed organem I instancji i ograniczył się jedynie do rozpatrzenia zarzutów odwołania, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury administracyjnej organ odwoławczy zauważył, że zastrzeżenia dotyczące tej kwestii zostały sformułowane ogólnikowo. W szczególności skarżąca nie wskazała, jaki wpływ na wynik sprawy miały zarzucane naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 12 i art. 15 k.p.a. Podniósł w tej kwestii ponadto, że przedmiotowa sprawa była przez niego rozpatrywana dwukrotnie i każdorazowo przeanalizował całość akt materiałów dowodowych, a nie tylko zarzuty zgłoszone przez skarżącą Gminę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) Sąd kontrolował zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem i władny był ją uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji należy po pierwsze wskazać, że bezspornym w sprawie jest, iż postępowanie zostało wszczęte przez Starostę C. na wniosek byłego właściciela nieruchomości położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako pgr A i pgr B, obręb [...] Z.. Wniosek ten został złożony w terminie, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające i na jego podstawie prawidłowo organ I instancji wszczął postępowanie w trybie przepisów art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające. Wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną organ I instancji ustalił stosownie do przepisu art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a to przepisy art. 129 ust. 1 i art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności wartość przedmiotowej działki i wysokość należnego byłemu współwłaścicielowi odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Strony postępowania zarówno Gmina S. jak i G. M. uczestniczyły w rozprawie administracyjnej w trakcie której rzeczoznawca majątkowy zaprezentował ten operat. Poza sporem jest, że zarówno wnioskodawca jak i Gmina S. nie wnieśli uwag do sporządzonego operatu, a w szczególności do wysokości ustalonego nim odszkodowania. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi, a to nieprawidłowej wykładni art. 73 ust. 2 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające dokonanej przez orzekające w sprawie organy przyjdzie stwierdzić, że w myśl tego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, wypłaca gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie to przysługuje byłym właścicielom nieruchomości, które pozostawały w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu wymienionych wyżej podmiotów i nie stanowiły ich własności, a były zajęte pod drogi publiczne. Powstająca na gruncie powołanych przepisów podniesiona przez Gminę S. wątpliwość prawna dotyczy ustalenia podmiotu właściwego do wypłacenia odszkodowania za drogi zaliczane w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich. W tym miejscu, nawiązując do zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu NSA zawartego w wyroku z dnia 20 września 2002 r., stwierdzić należy, że aby dokonać wykładni art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające, nie wystarczy sama wykładnia językowa, czego domagała się skarżąca Gmina, lecz konieczne jest dokonanie także wykładni historycznej, systemowej i wreszcie celowościowej. Zgodnie zaś z tymi wykładniami brak jest podstaw do uznania, że określenie "drogi gminne" użyte w tym przepisie nie obejmuje kategorii dróg lokalnych miejskich. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił w szczególności zamieszczony w przywołanym wyroku pogląd, że przepis art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające w odniesieniu do tych dróg ma charakter jedynie porządkujący, deklaratywny. W tej kwestii powołać należy także inny wyrok NSA z dnia 15 lutego 2005 r. Sygn. akt OSK 1155/04 w: LEX nr 164941, zgodnie z którym "przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające zastępujący kategorię obejmującą zarówno drogi gminne i lokalne miejskie niejako zbiorczą kategorią dróg gminnych nie ma charakteru konstytutywnego, dostosowuje jedynie przepisy ustawy o drogach publicznych do nowego modelu ustrojowego władzy lokalnej, w którym brak podstaw do wyróżniania dróg gminnych w gminach i lokalnych w miastach, w sytuacji gdy podstawową jednostką podziału terytorialnego, a zarazem podstawową jednostką samorządu jest gmina". W tej sytuacji zdaniem Sądu przepis art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające stanowiący, że gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, należy rozumieć jako wskazanie obowiązku odnoszonego do zbiorczej kategorii dróg gminnych : gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin, stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. Tym samym brak jest podstaw do wyznaczania Skarbu Państwa jako podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – lokalne miejskie. W aktach sprawy nie znajduje potwierdzenia także zarzut skargi o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności zaś Sąd nie dopatrzył się naruszenia decyzją Wojewody [...] zasady prawdy obiektywnej oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) skarga podlega oddaleniu.