II SA/Gl 1469/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 517 (pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. do Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w T. wpłynął wniosek inwestora "B" Spółka z o.o. w K. o udzielenie pozwolenia na budowę galerii usługowo - handlowej wraz z zagospodarowaniem terenu i włączeniem do drogi publicznej na parcelach o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w rejonie ul. [...] i ul. [...] w T. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta T. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust.4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz.1623 z późń. zm.) po rozpatrzeniu w/w wniosku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę spółce "B". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że projekt budowlany spełnia wymogi decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...]r., utrzymanej w mocy decyzją SKO w K. z dnia [...]r. oraz wymogi prawa budowlanego i przepisów szczegółowych z nim związanych. Wskazał również, że decyzją z dnia [...]r. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia i decyzją z dnia [...]r. udzielił pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie urządzenia wodnego – wylotu kanalizacji deszczowej. Ponadto przypomniał, że postanowieniem z dnia [...]r. wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie umożliwiającym zwiększenie dopuszczalnej wielkości powierzchni strefy pożarowej dla kondygnacji naziemnych oraz podziemnego garażu. Wskazał również, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w porozumieniu z Okręgowym Inspektorem Pracy w K. wyraził zgodę na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego dla określonych pomieszczeń handlowych. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] wniosła pełnomocnik "A" Sp. z o. o. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust.2 pkt 5 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez zatwierdzenie projektu, który nie spełnia wymagań określonych w wyżej wymienionych przepisach w zakresie określenia charakterystyki energetycznej planowanej inwestycji oraz jej danych technologicznych. Nadto naruszenie przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów postępowania administracyjnego. Odwołująca się wskazała, że zatwierdzony projekt budowlany nie zawiera charakterystyki energetycznej, a w samym projekcie błędnie założono szerokość dróg ewakuacyjnych i klatek schodowych. Nie oznaczono wyjść ewakuacyjnych i zasięgu hydrantów. Projekt nie zawiera również podstawowych danych technologicznych co uniemożliwia zaprojektowanie poprawnie szatni dla personelu. Brak jest na rysunkach architektonicznych pomieszczeń toalet ogólnodostępnych, a w toaletach damskich ilość misek ustępowych nie odpowiada ilości umywalek. W odpowiedzi na odwołanie pełnomocnik spółki "B" wskazał, że charakterystyka energetyczna została wykonana i dołączona do projektu, a w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów techniczno-budowlanych wyłączną odpowiedzialność za projekt architektoniczno-budowlany ponosi projektant oraz osoba sprawdzająca. Przedmiotowy projekt został sporządzony przez zespół projektantów i sprawdzony przez zespół rzeczoznawców, którzy potwierdzili prawidłowość przyjętych rozwiązań. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazując, że przepisy prawa budowlanego określają jakie obligatoryjne elementy powinien zawierać projekt budowlany, natomiast organ sprawdza jedynie kompletność przedłożonego wraz z wnioskiem projektu, nie badając pod względem merytorycznym jego części składowych, sporządzonych przez uprawnione osoby. Nadto stwierdził , że strona odwołująca się w ramach prowadzonego przed organem II instancji postępowania miała możliwość zapoznać się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym również z dołączoną charakterystyką energetyczną. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła pełnomocnik "A" Sp. z o.o., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącej organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powinien sprawdzić zgodność projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w niniejszej sprawie decyzja ta została uchylona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 15 października 2012r. sygn. akt II SA/GL 564/12. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi jednocześnie wskazując, że wyrok sądu zapadł w tym samym dniu co zaskarżona decyzja, a o jego treści organ powziął wiadomość dopiero w dniu [...]r. W toku postępowania sądowego pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi wskazując , że w dacie wydania decyzji funkcjonowała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. - dalej jako: Prawo budowlane) uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego, prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (pkt 1). Organ posiada kompetencje do sprawdzania zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jednak kontrola w tym zakresie ogranicza się tylko do projektu zagospodarowania działki (pkt 2). Na podstawie analizowanego przepisu organ jest obowiązany ponadto do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 3), a także wykonania i sprawdzenia projektu przez osobę uprawnioną (pkt 4). Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyklucza natomiast możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która określa przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1094/11, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581/11). Jednocześnie wskazuje się na przepis art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012r., poz.647, z późń. zm. ), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji inwestycji odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Organ ten jest także związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia (por. T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s. 160). Decyzja o warunkach zabudowy może być więc uznana za promesę pozwolenia na budowę, ale - tylko w ściśle ograniczonym - zakresie. Zakres ten wyznacza treść ustaleń, odnoszących się do przyszłej inwestycji. Materia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nie może być bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dane dotyczące inwestycji, niezbędne w procesie wydawania pozwolenia na budowę, powinny więc być czerpane, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z treści omawianej decyzji. Organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie jest wprawdzie uprawniony do ingerowania w treść decyzji o warunkach zabudowy, co jednakże nie pozbawia tego organu, a wręcz wskazane przepisy prawa budowlanego nakładają na organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki, z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Dokonując tak rozumianej weryfikacji zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji ustalającej warunki zabudowy, rzeczą organu jest uwzględnienie faktu, że postępowanie zmierzające do uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Po jego zakończeniu (decyzją o ustaleniu warunków zabudowy) prowadzone jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Organ nie może zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest wydawana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Pozwolenie na budowę nie może zatem przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. (patrz: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 października 2012r., sygn. akt II SA/Ol 451/12, LEX nr 1235181) Właściwy organ administracji nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu, a jego ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem, przy czym nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Wynika to także z treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i faktu uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 15 maja 2012r. sygn. akt II OSK 345/11, LEX nr 1219136, wyrok NSA z dnia 7 październik 2010r., sygn. akt II OSK 1517/09, LEX nr 746606) Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w dniu wydania decyzji przez organ II instancji w zakresie utrzymania w mocy decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę, wprawdzie istniała decyzja o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na treść wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 października 2012r. sygn. akt II SA/Gl 564/12, nie wywoływała skutków prawnych. Sąd uchylając decyzje organów obu instancji jednocześnie orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W tej sytuacji organ II instancji nie mógł dokonać obowiązku wynikającego z art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego i dokonać sprawdzenia zgodności przedłożonego przez stronę projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem wstrzymane było jej wykonanie. Uchybienie to niewątpliwie miało bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji, albowiem z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia sądu w sprawie II SA/Gl 564/12 w dniu 2 lutego 2013r. wyeliminowaniu z obrotu prawnego uległa decyzja o warunkach zabudowy, w oparciu o którą wydane zostało pozwolenie na budowę. Nie ma zatem podstaw do oceny przez organ architektoniczno-budowlany zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat wstrzymanej (nieobowiązującej już) decyzji, skoro zasadą jest, iż zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe sprawdzenie jest obligatoryjne i odnosi się do wszystkich elementów projektu budowlanego i decyzji o warunkach zabudowy. Brak sprawdzenia tych elementów lub choćby tylko sprawdzenie niedbałe skutkuje wadliwością wydanej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów prawa. Uchylenie przez sąd decyzji o warunkach zabudowy mogło stanowić podstawę do zawieszenia przez organ postępowania w zakresie wydania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu wydanie zaskarżonej decyzji skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art.35 ust.1 pkt 1 Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art.145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270, z późń. zm., dalej : "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. Na podstawie art.152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącej Spółki na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 z późń. zm.)