II SA/Gl 1469/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi D. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 2 § 1 pkt 1, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa K. w granicach administracyjnych (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] poz. [...]), ustalił opłatę w wysokości 3.638 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki nr 1 k.m. 1 obręb K. o pow. 0,1235 ha, zobowiązując skarżącego D. H. do jej wniesienia w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że zbycie m. in. powyższej działki, stanowiącej grunty rolne, nastąpiło w dniu [...] r., zaś na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. M., ustalono wzrost wartości nieruchomości, jako różnicę między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a wartością, określoną wg faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł 18.192 zł, co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 20 %, daje kwotę 3.638 zł. W odwołaniu od decyzji D. H. domagał się jej uchylenia i umorzenia postępowania, zarzucając wydanie decyzji pośpiesznie, bez zapoznania się z jego stanowiskiem oraz pominięciem analizy jego stanowiska i naruszeniem prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a także wskazując na braki merytoryczne, polegające m. in. na braku badania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą planu a ewentualnym wzrostem wartości przedmiotowej działki. Zdaniem odwołującego się, zbyte przez niego 3 działki, miały przed uchwaleniem planu charakter działek budowlanych, na które poczyniono nakłady i brak planu nie stanowił przeszkody do ich zabudowy w drodze uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 kpa orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolegium dopatrzyło się bowiem konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego zbytej działki zgodnie z treścią art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie celem określenia wartości wg przeznaczenia w nowym planie, wg przeznaczenia w planie miejscowym, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. oraz wg faktycznego wykorzystywania w okresie braku planu miejscowego. Zdaniem Kolegium, nie budzi wątpliwości, że plan z 2009 r. wpłynął na zmianę przeznaczenia przedmiotu działki, skoro teren obecnie przeznaczony został pod zabudowę jednorodzinną (symbol planu MN2), zaś poprzedni plan przewidywał rolnicze przeznaczenie (symbol planu 42RP). Jednakże Kolegium odnosząc się do pojęcia "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości", nie podzieliło argumentacji odwołującego się, że chodzi o potencjalną możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Za nieistotne uznało też podnoszone w odwołaniu kwestie, dotyczące dzierżawców nieruchomości oraz kwot, za które zostały nabyte, a następnie sprzedane. Kolegium podkreśliło też, że dowodem potwierdzającym zmianę wartości nieruchomości jest wyłącznie operat szacunkowy. Wreszcie, zdaniem Kolegium zasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa, a ponadto, celowe jest zakreślenie stronie terminu do zapoznania się z aktami sprawy. W skardze do sądu administracyjnego D. J. zarzucając naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa, domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż zmiana planu potwierdziła jedynie stan posiadania, zaś decyzje organów obydwu instancji są nieważne, ingerując w prawo własności i naruszając prawa podmiotowe, zasady Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, Karty Praw Podstawowych, ETS oraz wyprzedzają karne postępowanie wyjaśniające, toczące się z jego wniosku w Prokuraturze Rejonowej w R. Skarżący zarzucił też, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego rozstrzyga wszystkie sporne kwestie na korzyść organu I instancji, przemilczając przewlekłe działanie tego organu oraz istnienie dwóch operatów, naliczających różne opłaty planistyczne, a także uniemożliwia zawarcie ugody w sprawie jej wysokości. Skarżący wskazał też na niezrozumienie wywodu Kolegium co do pojęcia "faktyczne wykorzystanie terenu". Podkreślił, że w niniejszej sprawie w ogóle nie zachodziła konieczność wszczynania postępowania w sprawie tzw. opłaty planistycznej. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. skarżący podtrzymał żądanie uchylenia decyzji organów obydwu instancji jako bezprzedmiotowych i bezzasadnych, zarzucając przewlekłość postępowania, toczącego się od listopada 2013 r. Wskazał też na moralny i społeczny wydźwięk sprawy. Nadto, skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też art. 138 § 2 kpa, bądź innych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności też, brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Na tym etapie postępowania nie jest bowiem możliwe stwierdzenie braku przesłanek do określenia opłaty z tytułu wzrostu zbytej części nieruchomości (działki nr 1 o pow. 0,1235 ha), czego domagał się skarżący. Z mocy art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy prawidłowo dopatrzył się konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ z powodu naruszenia gwarancji procesowych skarżącego oraz nienależytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy pod kątem przesłanek z art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199), który to przepis został zacytowany w motywach zaskarżonej decyzji. Prawidłowo też Kolegium stwierdziło, że na skutek uchwalenia planu miejscowego z 2009 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu, który w poprzednim planie, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. przewidywał rolnicze przeznaczenie działki (tereny upraw polowych – symbol 42RP). W obecnie obowiązującym planie miejscowym, teren ten jest oznaczony symbolem MN2 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jest też poza sporem, że w okresie braku planu dla przedmiotowej działki nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Zatem istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny sposób wykorzystywania działki w okresie luki planistycznej. W tym zakresie brak jest ustaleń faktycznych, aczkolwiek rzeczoznawca majątkowy P. M. w operacie z dnia [...] r. podał, że działka ta stanowi ogród przydomowy, zaś w kolejnym operacie z dnia [...] r. rzeczoznawca stwierdził, że jest to teren porośnięty trawą, na którym nie jest prowadzona działalność rolnicza, teren działki jest częściowo ogrodzony i obsadzony drzewami. Wysokość opłaty planistycznej rzeczoznawca ustalił jako różnicę wartości nieruchomości rolnych a przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Jednakże pominięto ustalenie faktycznego sposobu wykorzystywania terenu w okresie braku planu miejscowego i określenie wartości takich nieruchomości. Tymczasem prawidłowo stwierdziło Kolegium, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest określenie wartości nieruchomości nie tylko wg przeznaczenia w nowym planie oraz planie, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., lecz także dla faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości w okresie braku planu, przez który nie należy rozumieć potencjalnej możliwości zabudowy, wynikającej z hipotetycznej możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Taki stan rzeczy wynika jednoznacznie z treści art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu w zw. z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782). W tym względzie odwołać się należy do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1146/13, LEX nr 1615888. Przepis art. 156 tej ustawy, przesądza też, że ustalenie wartości nieruchomości następuje wyłącznie na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Stąd też organy administracji nie są władne do samodzielnego określenia wartości nieruchomości, co wyklucza też możliwość zawarcia ugody w sprawie wysokości opłaty planistycznej. Obowiązkiem organów jest natomiast kontrola prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego pod kątem wymogów formalnych i prawnych. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie naruszył zatem art. 77 § 1 i art. 80 kpa, nakazując zasięgnięcie kolejnego operatu szacunkowego z uwagi na pominięcie wartości nieruchomości wg faktycznego jej wykorzystywania w okresie braku planu miejscowego, skoro zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że w sytuacji zmiany przeznaczenia nieruchomości na podstawie nowego planu - w porównaniu z planem, który utracił moc, opłata planistyczna stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości wg nowego planu a wyższą kwotą, wynikającą z porównania wartości nieruchomości wg przeznaczenia w "starym" planie, bądź wg faktycznego sposobu wykorzystywania w okresie luki planistycznej. Stąd też brak ustalenia faktycznego wykorzystywania nieruchomości i określenia jej wartości w okresie braku planu miejscowego, naruszał art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu, co musiało skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zasadnie też Kolegium wskazało na braki uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz naruszenie gwarancji procesowych poprzez brak określenia terminu, w którym strona może zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym (art. 10 § 1 kpa). Co więcej, skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazywał na tego rodzaju uchybienia w działaniu organu, zarzucając pośpieszne działanie i pominięcie analizy jego stanowiska. Wbrew zarzutom skargi, prowadzone z jego wniosku postępowanie karne, nie miało też znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, skoro Kolegium uchyliło wadliwą decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wreszcie, nie mogły odnieść skutku zarzuty skarżącego co do przewlekłości niniejszego postępowania. Przedmiotem kontroli sądowej była bowiem ocena zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego, który to organ nie naruszył prawa materialnego, ani reguł procedury administracyjnej. Bez znaczenia prawnego jest też fakt uprzedniego opracowania dwóch operatów, z których pierwszy sporządzono jeszcze przed wszczęciem postępowania i obejmował on dwie z trzech zbytych przez skarżącego działek, zaś ostatecznie organ I instancji ustalił opłatę jednorazową jedynie dla zbytej działki nr 1. Poza ramami kontroli sądowej pozostaje też kwestia kosztów postępowania, którego wszczęcie było obligatoryjne z racji określenia w planie miejscowym stawki opłaty planistycznej dla przedmiotowego terenu i zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od wejścia w życie uchwały w tym przedmiocie. Działając z urzędu dodać należy, że wbrew stanowisku organu I instancji, w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej nie mają zastosowania przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, co oznacza brak podstaw do określenia terminu uiszczenia należności, zaś ustalenie opłaty może nastąpić w każdym czasie o ile postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte przed upływem terminu, określonego w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu. Dla określenia wartości przedmiotowej działki wg jej przeznaczenia w "starym" planie, niezbędna jest też analiza całości jego postanowień celem ustalenia, czy na terenach upraw polowych dopuszczalna była realizacja zabudowy siedliskowej, co ma istotne znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości na użytek opłaty planistycznej. Z tych względów sąd administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 138 § 2 kpa. Sprawa wymagała bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego jako obligatoryjnego elementu postępowania na użytek określenia wartości nieruchomości - przy zapewnieniu skarżącemu gwarancji procesowych, co oznacza niezbędność zakreślenia stronie terminu do zapoznania się i ustosunkowania do zebranego materiału dowodowego. Postępowanie w przedmiocie opłaty planistycznej nie stało się też bezprzedmiotowe w świetle zmiany przeznaczenia terenu w nowym planie miejscowym i braku ustalenia wartości nieruchomości zgodnie z faktycznym jej wykorzystywaniem w okresie braku planu miejscowego. Zatem skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw