II SA/Gl 147/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka ( spr. ) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę S. z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości drogowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w S. obręb [...] "[...]". Decyzja wydana została na podstawie art. art. 73 ust. 1 i 3 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Następnie po rozpoznaniu wniosku J. i G. C., poprzednich właścicieli przedmiotowej działki, Starosta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił odszkodowanie za powyższą nieruchomość w wysokości łącznej [...] zł, płatne jednorazowo przez Gminę S. uprawnionym w częściach po ½. Po rozpoznaniu odwołania Burmistrza Miasta S. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na nie przeprowadzenie przez organ ten obligatoryjnej rozprawy administracyjnej. W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, obejmującego zarówno ponowne oszacowanie nieruchomości jak też rozprawę administracyjną, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta C. ponownie ustalił odszkodowanie za powyższą nieruchomość, płatne jednorazowo przez Gminę S. uprawnionym w częściach po ½., tym razem jednak w wysokości łącznej [...] zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i 5 przywołanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. w zw. z art. 5, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1-3, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ administracji wskazał, iż działka powyższa została zajęta pod ul. [...], która stanowiła drogę lokalną miejską zgodnie z uchwałą nr [...] w B. z dnia [...] r. (Dz. Urzędowy Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] r.). W dniu 31 grudnia 1998 r. działka pozostawała we władaniu Gminy S.. Zdaniem organu, drogi lokalne miejskie, które w tym dniu pozostawały w faktycznym władaniu gmin stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, stąd też do wypłaty odszkodowania zobligowana jest gmina zgodnie z art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1988 r. Wysokość odszkodowania ustalono zaś na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z którym wartość rynkowa działki wynosi [...]zł. Strony postępowania zostały powiadomione o wysokości dokonanej wyceny i możliwości zapoznania się z jej treścią. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej Gmina S. wyraziła niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia zarzucając naruszenie art. 73 ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Gminy, nie może ona być podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za drogę lokalną miejską bowiem w dniu 31 grudnia 1998 r. droga ta nie stanowiła drogi gminnej, lecz status taki uzyskała dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, obowiązek wypłaty odszkodowania za drogę, która stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy S., ciąży na tej gminie, jako że drogi lokalne miejskie, będące w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu gmin, stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych. Na poparcie swej tezy organ drugoinstancyjny przywołał wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 2226/01. Pismem z dnia [...] 2007 r. reprezentowana przez Zastępcę Burmistrza Gmina S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, zarzucając jej naruszenie, poprzez niewłaściwą wykładnię, art. 73 ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a także naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz art. 12 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez nie rozpoznanie przez organ odwoławczy całości sprawy i ograniczenie się do kwestii podniesionych w odwołaniu. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ono dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że w myśl art. 73 ust. 1 cytowanej już powyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl z kolei ust. 2 cytowanego artykułu odszkodowanie, o którym mowa powyżej, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Zgodnie natomiast z ust. 3, 4 i 5 cytowanego przepisu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, winno być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Przytoczenia w tym miejscu wymaga także kolejny kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej obecnie przedmiot rozpoznania przepis tj. art. 103 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiący, iż dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszym rzędzie podkreślić należy, iż przytoczony powyżej stan prawny nie jest do końca klarowny. Art. 73 ust. 1 i 2 ustawy nakazuje bowiem dokonać oceny, które drogi przeszły na własność gminy, a które na własność Skarbu Państwa, a w konsekwencji kto zobligowany jest do wypłaty odszkodowania, według ich statusu prawnego w dniu 31 grudnia 1998 r., kiedy to formalnie istniała jeszcze kategoria dróg lokalnych miejskich. Natomiast przewidziana w art. 103 ustawy zmiana statusu dróg lokalnych miejskich i ich przekształcenie w drogi gminne nastąpiła dopiero dzień później, w dacie 1 stycznia 1999 r. Literalna interpretacja wskazanych norm mogłaby zatem prowadzić do wniosku, jaki notabene wyprowadziła Gmina S., iż skoro w dniu 31 grudnia 1988 r. drogi lokalne miejskie nie stanowiły jeszcze dróg gminnych to podmiotem zobligowanym do wypłacenia właścicielowi nieruchomości odszkodowania winien być Skarb Państwa, a nie odpowiednia gmina. Wniosek taki nie byłby jednak poprawny. Dokonując wykładni przepisu nie można bowiem ograniczyć się jedynie do wykładni gramatycznej, pomijając kontekst funkcjonalny, miejsce przepisu w systemie prawa oraz cele jego wprowadzenia, a także zapomnieć o jego historycznych uwarunkowaniach. Przypomnieć zatem tym miejscu należy, w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. OSK 1155/04, LEX nr 164941, którego tezę tutejszy Sąd podziela w całej rozciągłości, iż w wyniku reformy z czerwca 1998 r. utworzone zostały i jednocześnie uwłaszczone nowe jednostki samorządu: powiaty i województwa, które dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się właścicielami m.in. nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a w dniu 31 grudnia 1998 r. będących we władaniu Skarbu Państwa. W tej sytuacji zobowiązanie Skarbu Państwa do wypłaty odszkodowania za te nieruchomości było uzasadnione albowiem powiaty i województwa nie zostały wskazane jako następcy prawni Skarbu Państwa w tym zakresie. Brak natomiast takiego uzasadnienia w odniesieniu do gmin mających wypłacać odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi będące w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi. Przepis art. 103 ust. 2 cytowanej ustawy, który zastąpił kategorię obejmującą zarówno drogi gminne i lokalne miejskie zbiorczą kategorią dróg gminnych nie ma bowiem charakteru konstytutywnego. Dostosowuje on jedynie dotychczasową kategoryzację do nowego modelu ustrojowego władzy lokalnej, w którym brak podstaw do wyróżniania dróg gminnych w gminach i lokalnych w miastach, w sytuacji gdy podstawową jednostką podziału terytorialnego, a zarazem podstawową jednostką samorządu jest gmina. W konsekwencji do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi lokalne miejskie zobowiązane są gminy. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin stanowiły bowiem w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. Nadto uwłaszczenie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy dotyczyło generalnie dróg publicznych, a tym samym skoro podmiotem uwłaszczenia są gminy, to, jak wywiódł w cytowanym rozstrzygnięciu Naczelny Sąd Administracyjny, muszą one być traktowane jednakowo, bez rozróżniania gmin "wiejskich" zobowiązanych do płacenia odszkodowań za drogi gminne i gmin "miejskich" niezobowiązanych do płacenia odszkodowań za drogi lokalne miejskie. Powoływany przepis art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. należy zatem rozumieć jako nakładający na wszystkie uwłaszczane gminy w tymże dniu władające nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne gminne (gminne i lokalne miejskie) obowiązek wypłaty odszkodowań za nieruchomości zajęte pod te drogi. W konsekwencji decyzję organu I instancji uznać należy za poprawną. Prawidłowo określa ona bowiem podmiot właściwy do wypłaty przewidzianego prawem odszkodowania, prawidłowo, na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego, ustala wysokość należności, poprawnie określa osoby do odszkodowania uprawnione. W konsekwencji za nie naruszającą prawa uznać należy też zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Sąd nie podzielił tym samym zarzutów skarżącej Gminy S., iż orzekające w sprawie organy naruszyły art. 73 przywołanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Nie podzielił też co do zasady zarzutów skargi odnośnie naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie rozważenie przez organ odwoławczy w sposób wyczerpujący całości sprawy. Decyzja drugoinstancyjna poprawnie bowiem utrzymała w mocy zgodną z prawem decyzję organu I instancji a niedostatki w uzasadnieniu wynikające ze skupienia się na polemice z argumentami podniesionymi przez Gminę S. w odwołaniu nie stanowią uchybień mogących mieć wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznawania przez organ odwoławczy dwukrotnie (decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę organowi temu do ponownego rozpoznania), dwukrotnie też organ II instancji rozpoznając sprawę dysponował całością materiału dowodowego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.