II SA/Gl 147/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. Z. (Z.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 grudnia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3420/2022/19335 w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 28 października 2022 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3420/2022/19335, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania A. Z. (dalej – Skarżąca, Strona), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. (dalej – organ I instancji, Prezydent Miasta) z dnia 28 października 2022 r. nr [...] uznającą, że A. Z. w okresie od 1 marca 2022 r. do 31 maja 2022 r. nienależnie pobrała świadczenie z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 1.500 zł, a także zobowiązującą A. Z. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 1.500 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. nr [...] organ I instancji przyznał A1. Z1. prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2021 r. do 30 września 2022 r. w wysokości 500 zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia 14 czerwca 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta uchylił prawo do powyższego świadczenia za okres od 1 czerwca 2022 r. do 30 września 2022 r. Po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ I instancji decyzją z dnia 28 października 2022 r. uznał, że A. Z. w okresie od 1 marca 2022 r. do 31 maja 2022 r. nienależnie pobrała świadczenie z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 1.500 zł, a także zobowiązał ją do zwrotu tych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu Prezydent Miasta powołując się na art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1205 z późn. zm. – dalej u.p.o.a.) stwierdził, że w związku ze śmiercią dłużnika alimentacyjnego, małoletnia utraciła status osoby uprawnionej do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Dlatego też, jak zauważył organ I instancji, świadczenie nie przysługiwało małoletniej od marca 2022 r. Mimo to w okresie od marca do maja 2022 r. nastąpiła jego wypłata, co zdaniem Prezydenta Miasta, uzasadnia twierdzenie o nienależnym jego pobraniu. W odwołaniu z dnia 17 listopada 2022 r. Skarżąca podniosła, że o śmierci dłużnika alimentacyjnego dowiedziała się faktycznie dopiero w czerwcu 2022 r. Jak zaznaczyła, nie utrzymywał on żadnego kontaktu z córką. Strona zauważyła także, że świadczenie spożytkowane zostało na opłaty związane z przedszkolem oraz na zakup opału. Podkreśliła, przy tym, że razem z córką żyją w niedostatku. Kolegium nie przychylając się do argumentacji Strony, zaskarżoną decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy wyraził stanowisko, że nie jest możliwe pobieranie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w sytuacji gdy dłużnik alimentacyjny nie żyje, albowiem warunkiem pobierania tych świadczeń jest bezskuteczność egzekucji alimentów, zaś prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest możliwe tylko wobec żyjącego dłużnika alimentacyjnego. Zatem śmierć ojca małoletniej jest zdarzeniem, które pozbawia ją świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki nienależnie pobranych świadczeń określone w przepisie art. 2 pkt 7 lit. a u.p.o.a., gdyż zostały one wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia. Końcowo pouczono Skarżącą o możliwości wystąpienia do organu I instancji z odrębnym wnioskiem o umorzenie całej kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W skardze z dnia 30 grudnia 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Strona zakwestionowała decyzję Kolegium zaznaczając, że jest ona dla niej krzywdząca. Jak wyśniła w dalszej jej części, nie miała świadomości tego, że ojciec jej córeczki zmarł w [...] 2022 r. Uzasadniła to tym, że po tym jak pobił dziecko, nie utrzymywała z nim żadnych kontaktów. Dodała także, że ojciec jej dziecka ukrywał się i nie łożył na jego utrzymanie. Alimenty jakie otrzymywała z funduszu przeznaczane były na zakup opału, a także odzieży dla dziecka. Ponieważ jest osobą bezrobotną świadczenie to było jednym z głównych źródeł ich utrzymania. Z tych też względów wniosła o zwolnienie jej z obowiązku zwrotu kwoty 1.500 zł. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium z dnia 8 grudnia 2022 r., którą uznano, że Skarżąca w okresie od marca do maja 2022 r. nienależnie pobierała świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz jej małoletniej córki. Wskutek tego zobowiązano ją do zwrotu wspomnianego świadczenia w łącznej kwocie 1.500 zł wraz z odsetkami. U podstaw tego rozstrzygnięcia legło stwierdzenie, że wobec śmierci dłużnika alimentacyjnego w [...] 2022 r. jego dziecko utraciło prawo do pobierania świadczenia od marca 2022 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy obu instancji adresatem decyzji błędnie uczyniły Skarżącą, podczas gdy winna nim być jej córka, która jest osobą uprawnioną w rozumieniu art. 2 pkt 11 u.p.o.a. Zgodnie z tą definicją jest to osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Ustalenie i wypłata świadczenia z funduszu alimentacyjnego następuje bowiem na jej wniosek lub jej przedstawiciela ustawowego (art. 15 ust. 1 u.p.o.a.). Zatem decyzje - gdy osoba uprawniona jest małoletnia - należy kierować do małoletniego reprezentowanego przez jego przedstawiciela ustawowego. Można założyć, że takie działanie było wynikiem niedopatrzenia wynikającego z tego, że wszelkie czynności w sprawie podejmowane były przez Skarżącą jako matkę osoby uprawnionej. Niemniej jednak od organu administracji wymagana jest szczególna staranność, a skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie jest przesłanką stwierdzania jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z tych też powodów okoliczność ta winna być uwzględniona w toku dalszego postępowania. Przystępując do dalszych rozważań przyjdzie wskazać, że w myśl art. 2 pkt 7 lit. a u.p.o.a. przez nienależnie pobrane świadczenie należy rozumieć takie świadczenie z funduszu alimentacyjnego, które zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Stosownie zaś do treści art. 23 ust. 1 u.p.o.a., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Od kwot nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f i g, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (art. 23 ust. 1a i 7 u.p.o.a.). W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przesłanką leżącą u podstaw uznania wypłaconych Skarżącej świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane była śmierć dłużnika alimentacyjnego. Jak wynika bowiem z ustaleń organu, jego śmierć nastąpiła w dniu [...] 2022 r., a więc już w tej dacie wygasło jego zobowiązanie do alimentacji córki. Konsekwencją tego była również utrata przez nią uprawnienia do korzystania ze wsparcia funduszu alimentacyjnego, które - jak głosi preambuła ustawy - udzielane jest jedynie dla tych osób, które nie otrzymują należnej im pomocy ze strony zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego stanowią zatem niejako ekwiwalent alimentów, które nie mogą jednakże z różnych przyczyn zostać wyegzekwowane od osób zobowiązanych do ich uiszczania. Kolegium trafnie więc wskazało, że zaistnienie obiektywnej okoliczności w postaci śmierci osoby zobowiązanej do alimentacji stanowi jednocześnie przesłankę uniemożliwiającą dalsze pobieranie przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie oznacza to jednak automatycznie, że wszelkie pobrane świadczenia po śmierci dłużnika alimentacyjnego będą musiały zostać zwrócone. Należy bowiem dostrzec, że w art. 23 ust. 1 oraz w art. 2 pkt 7 u.p.o.a. mowa jest o świadczeniu nienależnie pobranym, a nie o nienależnym świadczeniu. O ile bowiem z nienależnym świadczeniem mamy do czynienia wówczas, gdy istnieją obiektywne okoliczności stojące na przeszkodzie do jego pobierania, jak np. śmierć dłużnika alimentacyjnego, o tyle pojęcie świadczenia nienależnie pobranego wprowadza już pewien element subiektywnej oceny sytuacji, odnoszący się do właściwości osoby uprawnionej, stanu jej wiedzy i świadomości braku podstaw do pobierania uprzednio przyznanego jej świadczenia. Potrzeba rozróżnienia tych dwóch pojęć, podnoszona pierwotnie w kontekście problematyki zwrotu świadczeń rodzinnych, sygnalizowana jest również w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdzie stwierdza się wprost, że świadczenie wypłacone za okres przypadający po śmierci dłużnika alimentacyjnego jest świadczeniem nienależnym. Tymczasem ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów posługuje się pojęciem świadczenia nienależnie pobranego, definiowanego jako świadczenia pobranego przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Stąd też obowiązek zwrotu winien obciążać tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że się ono jemu nie należy (zob. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2630/14, Lex 2100644; z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1962/15, Lex nr 2301550; z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt I OSK 678/21, Lex nr 3266858; a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 386/19, Lex nr 2713389; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 8/20, Lex nr 3078741). Zaprezentowany pogląd zasługuje na akceptację i jest zgodny z kierunkiem wykładni przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Warto przy tym zwrócić uwagę, że zaprezentowane stanowisko dąży do ujednolicenia rozumienia pojęcia nienależnie pobranego świadczenia w całym systemie pomocy społecznej, co - biorąc pod uwagę dotkliwość tej instytucji dla osób uprawnionych - należy przyjąć z aprobatą. Pozwala to bowiem uniknąć niejednokrotnie niezrozumiałych dla stron zawiłości proceduralnych powstałych na tle identycznych okoliczności faktycznych interpretowanych jednak różnie - w zależności od rodzaju pobieranego świadczenia. Dlatego też mimo świadomości, że w obrocie prawnym funkcjonują również orzeczenia odmiennie postrzegające kwestię charakteru prawnego nienależnie pobranego świadczenia, należało przyjąć aktualniejszą, a przede wszystkim przyjaźniejszą dla strony wykładnię przepisów ustawy, do czego zresztą były również zobowiązane organy orzekające w sprawie, na podstawie art. 7a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem o konieczności rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sprawach których przedmiotem pozostaje nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Mając na uwadze powyższe okoliczności należało zatem stwierdzić, że dla uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależne pobrane nie było wystarczające samo tylko ustalenie, że zostały one wypłacone po śmierci dłużnika. Organy miały bowiem jeszcze obowiązek wykazać, że Skarżąca pobrała je ze świadomością o braku do tego dostatecznych podstaw, a zatem w dacie ich pobierania miała wiedzę o tym, że dłużnik alimentacyjny nie żyje. Konsekwencją przyjęcia przez organy błędnej interpretacji pojęcia nienależnie pobranego świadczenia - co zresztą stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - jest to, że nie przeprowadziły one postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i ostatecznie nie ustaliły, kiedy Skarżąca dowiedziała się o śmierci dłużnika alimentacyjnego. Warto dodać, że Strona wskazuje na czerwiec 2022 r. jako czas powzięcia informacji o śmierci ojca małoletniej córki. Podkreśliła również, że dłużnik alimentacyjny pobił ich córkę, a następnie się ukrywał. W związku z tym nie utrzymywała z ojcem córki żadnych kontaktów. Okoliczności te, w opinii Sądu, istotne dla sprawy winny zostać wyjaśnione, a brak poczynionych w tym zakresie ustaleń narusza reguły prawidłowego prowadzenia postępowania wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji należało stwierdzić, że rozstrzygnięcia wydane przez organy obu instancji były co najmniej przedwczesne i naruszały powołane przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu w ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) – organ I instancji dywagując nad zasadnością żądania od Skarżącej zwrotu otrzymanych przez nią środków z funduszu alimentacyjnego jako świadczeń nienależnie pobranych, w szczególności ustali kiedy i w jakich okolicznościach Skarżącą dowiedziała się o śmierci dłużnika alimentacyjnego oraz czy jej oświadczenia złożone w tym przedmiocie zyskują potwierdzenie w pozostałym zgromadzonym materiale dowodowym. Następnie organ I instancji zobowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania, w treści którego wyjaśni Skarżącej motywy jakimi kierował się wydając rozstrzygnięcie określonej treści. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Kolegium w tym zakresie i brakiem żądania strony o przeprowadzenie rozprawy, przy czym strona została pouczona o możliwości zgłoszenia takiego żądania w terminie 14 dni od zawiadomienia o treści wniosku Kolegium.