II SA/Gl 1476/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Siewierzu z dnia 24 września 2009 r. nr XXXVIII/292/09 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ulicy Krasickiego i ulicy Miodowej w Siewierzu wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały pod poz. 22 i 77; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Siewierzu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą Nr XXXVIII/292/09 z dnia 24 września 2009 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia ich przebiegu Rada Miejska w Siewierzu działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) oraz art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi położone na terenie Gminy Siewierz wymienione w wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do tej uchwały, których szczegółowe położenie i przebieg oznaczony został na mapie stanowiącej załącznik nr 2 i 3 do przedmiotowej uchwały. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2014 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy Siewierz w dniu 26 sierpnia 2014 r. "A" (dalej również jako skarżąca lub Spółka) wezwała Radę Miejską w Siewierzu i Burmistrza Gminy Siewierz do usunięcia naruszenia ww. uchwałą prawa w części dotyczącej zaliczenia do dróg gminnych ulicy Janka Krasickiego w Siewierzu oraz ul. Miodowej w Siewierzu wymienionych pod poz. 21 i 77 załącznika Nr 1 do tej uchwały, których przebieg został ustalony częściowo na terenie działek nr 2803/8 i 2653/3 stanowiących własność Spółki. Wobec braku na to pismo odpowiedzi, w skardze z dnia 8 października 2014 r. do sądu administracyjnego na powyższą uchwałę "A" powołując się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) wniosła o stwierdzenie jej nieważności w części naruszającej jej prawa oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Siewierzu zaliczyła do dróg gminnych m. in. ulicę Janka Krasickiego w Siewierzu (załącznik do uchwały nr 1, poz. 22 k.m. 21), która na pewnym odcinku biegnie przez działkę gruntu nr geod. 2803/8 stanowiącą własność Spółki oraz ul. Miodową w Siewierzu (zał. do uchwały nr 1, poz. 77, k.m. 21), która przebiega w części przez działkę Spółki nr 2653/3. Skarżąca podniosła, że w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 708/14 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 267/08 Rada Miejska w Siewierzu nie była uprawniona do podjęcia ww. uchwały we wskazanym zakresie przed uzyskaniem prawa do gruntu. Dalej skarżąca stwierdziła, że po ujawnieniu okoliczności bezumownego (nieuprawnionego) korzystania przez Gminę Siewierz z gruntów Spółki, zajętych pod drogę, konieczne stało się uregulowanie tej kwestii zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Skarżąca poinformowała organy gminy, że w jej ocenie, istnieją co najmniej dwie drogi zmierzające do doprowadzenia w tym zakresie stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem: nabycie przez Gminę Siewierz własności przedmiotowych nieruchomości, na których zlokalizowane są wskazane drogi (bez uchylania uchwały w przedmiotowym zakresie) bądź wcześniejsze uchylenie uchwały w części i rozpoczęcie procedury nabywania własności nieruchomości. Na wystosowane w tym przedmiocie do Rady Miejskiej i Burmistrza wezwanie nie otrzymała jednak odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Siewierzu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając to stanowisko stwierdził, że obie objęte skargą ulice były zaliczone do dróg lokalnych miejskich już uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach nr XX/161/87 z dnia 31 maja 1987 r. (przy czym w uchwale tej ul. Miodowa została wymieniona jako ul. Stolarska). W dacie podejmowania tej uchwały do kategorii dróg publicznych należały drogi lokalne miejskie o czym stanowił art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w obowiązującym wówczas orzeczeniu. Z dniem 1 stycznia 1999 r., dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z mocy przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy normujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Właścicielem, zaś z mocy art. 73 ust. 1 tej ustawy dróg pozostających we władaniu samorządu terytorialnego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji właścicielem dróg o których mowa w skardze stała się ex lege gmina Siewierz. W sprzeczności z tymi przepisami pozostają zatem twierdzenia skarżącej Spółki, że jest ona właścicielem powołanych w skardze nieruchomości. Wprawdzie zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Siewierzu z dnia 24 września 2009 r. Nr XXXVIII w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia ich przebiegu umieszczono ponownie przedmiotowe drogi w wykazie dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych, jednakże okoliczność ta nie może determinować ich dotychczasowego statusu drogi publicznej gminnej. Celem przyjętego rozwiązania polegającego na podjęciu zaskarżonej uchwały było bowiem doprecyzowanie przebiegu tych istniejących już dróg (art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Zdaniem odpowiadającego na skargę nie sposób podzielić twierdzenia skarżącej, że nieruchomości szczegółowo opisane w skardze ze względu na to, iż nie są własnością gminy nie mogą zachować statusu drogi publicznej skoro status ten został im nadany już wcześniej zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami art. 7 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zasada w myśl której do kategorii dróg gminnych można zaliczać na podstawie uchwały rady miejskiej jedynie nieruchomości stanowiące własność gminy odnosi się do dróg nowopowstających, tymczasem nieruchomości określone w skardze wchodziły w skład dróg lokalnych miejskich istniejących już od 31 marca 1987 r. Nadto podkreślono, że w myśl art. 73 ust. 1 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, gmina Siewierz stała się właścicielem z mocy prawa nieruchomości stanowiących drogi lokalne miejskie wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Decyzja wydana w trybie art. 73 tej ustawy ma jedynie charakter deklaratoryjny i dlatego trudno odmówić gminie przymiotu właścicielskiego co do zaskarżonych skargą dróg gminnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że nie budzi wątpliwości i nie jest pomiędzy stronami sporne, iż zaskarżona uchwała podjęta na podstawie art. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi akt prawa miejscowego o jakim mowa w art.. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 tej ustawy, który to tryb został w niniejszej sprawie wyczerpany. Zachowany został także termin do wniesienia skargi. Zdaniem Sądu skarżąca Spółka wykazała także, iż ma interes prawny do wniesienia skargi o jakim mowa w art. 101 ust. 1 omawianej ustawy, a to w sytuacji gdy objęte skargą działki są ujawnione na jej rzecz w ewidencji gruntów (wypis z rejestru - k. 36 akt sądowych). Na mocy art. 11 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.) dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych. Dotychczasowe księgi wieczyste tracą moc i podlegają zamknięciu. Stąd wniosek, że to właśnie treść ewidencji gruntów stanowi zasadniczy dowód, przy ustalaniu tytułu prawnego do nieruchomości, do której rości sobie prawa wspólnota gruntowa (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 708/04 - Lex nr 165027, wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1086/09 oraz wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 369/10). W tym względzie należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych m.in. obszar wspólnoty gruntowej podlega z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 20 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Jest zatem wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Tym samym ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że potwierdza jedynie stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej - por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 1998 r. II SA 914/98, LEX nr 41816. W związku z treścią art. 11 ustawy należy wobec powyższego przyjąć, że odnośnie nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową o ich tytule własności przesądza wpis w ewidencji gruntów. W związku z podjęciem zaskarżonej uchwały na podstawie art. 7 ustawy o drogach publicznych należy stwierdzić, że zgodnie z art. 1 tej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Jak wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych droga gminna jest jedną z dróg publicznych. Z kolei przepis art. 2a ust. 2 tej ustawy, dodany do niej z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Oznacza to, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, a to z tego względu, że zgodnie z art. 140 kc w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną więc przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która przebiega po terenach, które nie są własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych (tak m. in. NSA w wyroku z 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 708/14). Oznacza to także, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 148/09). Zdaniem Sądu co do własności Gminy Siewierz odnośnie objętych skargą działek nr 2803/8 oraz nr 2653/3 m. in. po których został ustalony zaskarżoną uchwałą przebieg dróg gminny w Siewierzu tj. ul. Krasickiego i ul. Miodowej nie jest wystarczające powołanie się na treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Jak bowiem wynika z ust. 3 tego artykułu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia własności na rzecz jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości o których mowa w ust. 1 tego przepisu, jest ostateczna decyzja Wojewody wydana na wniosek właściwego zarządu drogi. W sprawie nie zostało zaś wykazane, a nawet podniesione aby takie decyzje odnośnie przedmiotowych działek zostały wydane. Przesądza to o tym, że brak jest dowodu potwierdzającego odnośnie tych działek własności po stronie Gminy Siewierz. Oznacza to zaś, że w kwestionowanej części zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie oznacza to, że została ona podjęta z niedopuszczalnym naruszeniem interesu skarżącej Spółki w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a to w sytuacji gdy przebieg objętych skargą ulicy Krasickiego i ulicy Miodowej w Siewierzu został ustalony na działkach stanowiących jej własność. W konsekwencji doszło do ograniczenia wykonywania przez skarżącą prawa własności wynikającego z art. 140 kc. Nie ma też zdaniem Sądu znaczenia akcentowana w odpowiedzi na skargę okoliczność zaliczenia obu objętych skargą ulic do dróg lokalnych miejskich uchwałą Nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r., w sytuacji gdy na mocy tej uchwały nie doszło do przejścia własności zajętych pod te drogi nieruchomości na rzecz Gminy Siewierz (zobacz też w tym względzie powołany w skardze ww. wyrok NSA z 17 lipca 2014 r. sygn. akt i OSK 708/14), a zaskarżona uchwała stanowi samodzielny, nowy akt prawa miejscowego, który powinien być zgodny z przepisami obowiązującymi w dacie jej podjęcia. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 147 ustawy p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ulicy Krasickiego i ul. Miodowej w Siewierzu wymienionych w załączniku nr 1 do tej uchwały pod poz. 22 i 77. Ulice te stanowią jedną całość, obejmując obszary wykraczające poza działki skarżącej, stąd wyrok stwierdzający nieważność uchwały musiał ten fakt uwzględniać. Nie można bowiem przedmiotowych ulic sprowadzać do samych działek skarżącej Spółki. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 p.p.s.a. Sąd nie orzekł po myśli art. 152 ustawy p.p.s.a. w sytuacji gdy zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego weszła w życie (w zw. z art. 61 § 2 pkt 3 tej ustawy). sw