II SA/Gl 1477/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. Dnia [...] r. Inspektorzy Grupy Mobilnej Urzędu Celnego w K. zatrzymali do kontroli samochód ciężarowy [...] [...] należący do "A" S.A. z siedzibą w Z., przy ul. [...] kierowany przez pracownika tej firmy Z. A.. W trakcie kontroli ustalono że w okresie od [...], w trakcie realizacji przewozu drogowego: - dwunastokrotnie przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu, - ośmiokrotnie skrócił czas odpoczynku - korzystał z nie swojej karty kierowcy – była to karta D. S., który nie jest już zatrudniony w "A" S.A. Zatrzymany do kontroli kierowca przyznał się do popełnienia wyżej wskazanych naruszeń prawa. Podniósł jednocześnie, iż jego pracodawca zapewnia odpowiednie warunki pracy i stosując odpowiednią jej organizację tak, aby zapobiegać naruszeniom przepisów ustawy o transporcie drogowym. "A". S.A. (nazywana w dalszej części uzasadnienia również "skarżącą") skierowała dnia [...] r. pismo do Naczelnika Urzędu Celnego w B. pismo wyjaśniające w sprawie. Podniosła w nim, iż naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nastąpiło bez jej woli i wiedzy. Wyjaśniła, iż posiada odpowiedni system zapewniania prawidłowości przewozów drogowych przeciwdziałający przekraczaniu przez kierowców czasu jazdy. W załączeniu przedstawiła organowi: - dokumentację kierowcy Z. A., - zakres czynności kierowcy-mechanika w "A" S.A., - regulamin przyznawania dyplomu honorowego [...], - regulamin przyznawania uznaniowej premii kwartalnej kierowcom "A" S.A. Skarżąca wskazuje, iż ten ostatni dokument, uzależniający wysokość premii od bezpiecznej jazdy, w sposób jednoznaczny świadczy, iż firma w sposób odpowiedni organizuje system przewozów, zapobiegając naruszeniom przepisów ustawy o transporcie drogowym. W trakcie postępowania wyjaśniającego doszło również do zbadania kopii zleceń przewozowych skarżącej oraz przesłuchania w charakterze świadka kierowcy Z. A. (w ramach pomocy prawnej). Z jego zeznań wynika, iż sam zawinił naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, gdyż chciał się spotkać z żoną przebywającą akurat we Włoszech. W jego ocenie w firmie "A" S.A. istnieje sprawny system przeciwdziałający przekraczaniu dopuszczalnego czasu jazdy przez kierowców oraz skracania czasu odpoczynku. Oświadczył także, że nigdy pracodawca nie zlecał mu przewozów, które wiązały by się z naruszeniem obowiązujących norm pracy. Skarżąca, pismem z dnia [...] r. szeroko ustosunkowała się do okoliczności sprawy. Omówiła przede wszystkim metodę przydzielania kierowcom zleceń przewozowych, sposób prowadzenia nadzoru nad kierowcami będącymi w trakcie realizacji zlecenia, tryb weryfikacji kart kierowcy i tachografu i in. W szczególności odniosła się do kwestii kontroli czasu pracy kierowców oraz sankcji stosowanych wobec naruszających przepisy prawa w tym zakresie. "A" S.A. stwierdziła, że istniejący w firmie system premiowania skutecznie zabezpiecza przed przekraczaniem norm czasu pracy, gdyż za ich naruszenie grożą sankcje dyscyplinarne. Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w B. nałożył na "A" S.A. karę pieniężną w wysokości [...] zł. W ocenie organu bezsporne jest , że kierowca w okresie od [...] r. do [...] r. kilkunastokrotnie przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu, w tym samym okresie kilkunastokrotnie doszło do rozpoczęcia dwudziestoczterogodzinnego okresu rozliczeniowego bez odebrania wystarczającej ilości nieprzerwanego odpoczynku. Niekwestionowane jest również to, że kierowca prowadzący pojazd korzystał z karty innego kierowcy, niepracującego już w "A" S.A. Za powyższe przewinienia łączna kwota kar wyniosła 26 100 zł jednakże w oparciu 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym maksymalna suma kar pieniężnych została ustalona na kwotę [...] zł. Jednocześnie organ nie znalazł okoliczności pozwalających na zastosowanie rozwiązania polegającego na odstąpieniu od wymierzenia kary. W jego ocenie "A" S.A. nie zapewniła odpowiedniego systemu motywacyjnego, przeciwdziałającego przekraczania dopuszczalnego czasu pracy kierowców. Z akt sprawy wynika, iż ilość zleceń przewozowych przydzielona Z.A. uniemożliwiła dotrzymanie czasu pracy i odpoczynku przewidzianego przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr [...]. W ocenie organu również regulamin przyznawania premii kwartalnej w "A" S.A. zawiera w istocie składnik uzależniający wysokość premii od ilości przewiezionych aut. To zaś stanowić może presję wywieraną na kierowców do przekraczania dopuszczalnego czasu pracy. Odwołanie od tej decyzji złożyła "A" S.A. Nie kwestionowała okoliczności naruszenia przepisów przez kierowcę Z. A.. Wskazała jednak, iż w jej ocenie system organizacji pracy w firmie został skonstruowany w sposób prawidłowy. Kierowcy uczestniczą w szkoleniach. Również kwestionowany przez organ regulamin przyznawania premii nie zachęca pracowników do łamania przepisów prawa. Dokonywanie bowiem większej niż dopuszczalna liczby przewozów skutkuje zwiększeniem możliwości uszkodzenia ładunku, co w ocenie skarżącej wykluczało by uzyskanie przez kierowcę premii. Podniosła wreszcie, iż ukarany kierowca rejestrował dane tylko ze swojej karty (a nie z wykorzystywanej bezprawnie innego kierowcy). Dyrektor Izby Celnej w K. podejmując postępowanie wyjaśniające wystąpił do "B" sp. jawnej w B., podmiotu dostarczającego oprogramowanie monitorujące czas pracy kierowców w "A" S.A. z pytaniem, czy sprzedawanych przez nich system posiada odpowiednie zabezpieczenia przeciwdziałające wykorzystywaniu przez kierowców nie swoich kart kierowcy. Podmiot ten, w piśmie z dnia [...] r. poinformował, iż system umożliwia, po wprowadzeniu danych z tachografu, ustalenie dokładnie która karta kierowcy była wykorzystywana w trakcie transportu. Jednocześnie system umożliwia usunięcie pracownika już w przedsiębiorstwie niezatrudnionego. Organ II instancji wezwał również skarżącą do przedstawienia wykazów zastosowanych wobec kierowców w latach [...] kar porządkowych oraz informacji związanych z procedurami transferu danych z kart kierowcy do systemu. Skarżąca pismem z dnia [...] r. odmówiła podania informacji na pierwsze z zadanych pytań podnosząc, iż ukarania te uległy już zatarciu. W pozostałym zakresie udzieliła obszernych wyjaśnień. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał zaskarżoną decyzję. W jego ocenie ustalenia dokonane przez organ I instancji były prawidłowe. Nie zgodził się z żadnym z podniesionych przez skarżącą zarzutów dotyczących prawidłowości organizacji pracy w "A" S.A. oraz nadzorem nad pracą kierowców. W szczególności wskazał, że: - przekraczanie dopuszczalnego czasu pracy przez Z. A. miało charakter permanentny, - skarżąca nie dokonywała na bieżąco porównania informacji odczytanych z karty kierowcy, - skarżąca nie zapobiegła używaniu przez Z. A. karty innego kierowcy. Skargę na tę decyzję złożyła "A" S.A. Domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzuciła Dyrektorowi Izby Celnej w K.: - naruszenie art. 92c ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne dokonanie subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego oraz przyjęcie, iż skarżąca w celu uwolnienia się od odpowiedzialności za powstałe naruszenia, powinna wypełnić łącznie przesłanki egzonerecyjne określone w art. 92c, który jest przepisem ogólnym oraz art. 92b ustawy o transporcie drogowym, który jako przepis szczególny powinien byś stosowany w rozstrzyganej sprawie samodzielnie, - naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 w związku z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie skutkujące jednostronną, a co za tym idzie dowolną, oceną zebranego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany na podstawie powyższych przepisów, - naruszenie art. 6 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, w szczególności poprzez przyjęcie, iż podstawą do zwolnienia z odpowiedzialności jest łączne spełnienie przesłanek wynikających z dwóch przepisów prawa, to jest art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i nieumorzenie postępowania w sprawie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy wystąpiły w niej przesłanki wyłączające odpowiedzialność skarżącej za przekroczenia, których dopuścił się zatrudniony w niej kierowca, a które stały się podstawą do nałożenia na "A" S.A. kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm. – dalej jako "u.t.d."). Możliwość uchylenia się od odpowiedzialności za naruszenie przepisów o transporcie drogowym przez podmiot prowadzący przedsiębiorstwo w tym zakresie następuje w sytuacji spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 u.t.d. W świetle tego pierwszego przepisu: "nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego". W świetle drugiego zaś "nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat". Dokonując analizy powyższych przepisów należy przede wszystkim podkreślić, iż art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiący ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy nie może być interpretowany w sposób, który dopuszczałby zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązków określonych w art. 92b. To wypaczałoby bowiem sens wskazanego obowiązku i oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy z odpowiedzialności w każdej sytuacji (por wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Rz 1168/14 – wszystkie orzeczenia przytoczone w uzasadnieniu za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, iż w rozpatrywanej sprawie organy administracyjne zastosowały odpowiednie przepisy, a zarzuty skargi nie są zasadne. Wykładnia art. 92b ust. 1 u.t.d. musi uwzględniać prawidłowość, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo. Odpowiedzialność przedsiębiorcy, prowadzącego usługi transportu drogowego nie ma oczywiście charakteru absolutnego, istnieje bowiem możliwość zwolnienia się przedsiębiorcy z odpowiedzialności za działania osób, którymi posługuje się on w wykonaniu działalności, jeżeli wykaże okoliczności wymienione właśnie w cytowanym wyżej przepisie. Mowa tu o takim zorganizowaniu pracy kierowców tak, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu ich pracy. Nie jest więc uprawniona interpretacja, że z art. 92b ust. 1 u.t.d. wynika jedynie obowiązek odpowiedniego skonstruowania i wręczenia kierowcom zakresu obowiązków, spełniającego kryteria wskazane w tym przepisie.Przedsiębiorca ma bowiem możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywania transportu drogowego między innymi poprzez własne akty staranności w zakresie właściwej organizacji przedsiębiorstwa w tym planowania przewozów, jak też bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, właściwych środków dyscyplinujących. Mając na uwadze obiektywną odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie sankcjonowanych karą pieniężną przepisów u.t.d., jak również jego odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których dopuszcza się kierowca, niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 92c ust. 1 u.t.d. powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium odpowiednio wysokiej staranności (por. wspomniany wyżej wyrok WSA w Rzeszowie). Warto także podkreślić, iż przepisach art. 92b oraz 92c u.t.d., chodzi wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne. W dyspozycji art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 u.t.d. nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów. Także kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieszczą się w zakresie regulacji 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1. Na przedsiębiorcy ciążą obowiązki właściwego doboru osób współpracujących z nim, zachowania należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących, tak aby nie dochodziło do naruszeń przepisów u.t.d. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 września 2014 r. sygn. III SA/Kr 578/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy organy administracji prawidłowo ustaliły, iż "A" SA nie wywiązała się z obowiązków, o których mowa w art. 92b u.t.d. Wskazują na to przynajmniej trzy okoliczności. Pierwsza z nich to niewłaściwie przydzielanie zleceń kierowcy. Jak wykazał organ I instancji ich realizacja wykluczała możliwość w badanym okresie dotrzymywanie norm czasu pracy i ciągłego odpoczynku. Druga okoliczność wynika z analizy treści "Regulaminu przyznawania uznaniowej premii kwartalnej kierowcom "A" S.A.". Wbrew twierdzeniom skarżącej premia ta jest uzależniona od ilości przewiezionego towaru. Zgodnie z jego pkt 3 lit. c "poziom szkodowości liczony jest jako stosunek ilości szkód kierowcy do ilości aut przewiezionych przez kierowcę w danym kwartale". Reguła ta (pozornie odnosząca się do poziomu "szkodowości" przewozów) tak naprawdę uzależnia premię kwartalną od ilości przewiezionego towaru. Zachęca zatem kierowców do przekraczania norm czasu pracy. Niedopuszczalne wreszcie, w ocenie składu orzekającego, jest dopuszczenie przez przedsiębiorcę do sytuacji, gdy możliwe jest korzystanie z kart kierowcy osób, które już nie są zatrudnione w "A" S.A. Pomijając kwestię, jak Z.A. mógł wejść w posiadanie karty swojego niepracującego już kolegi, to nie można wytłumaczyć inaczej niż poważne uchybienie, nieusunięcie tego ostatniego z bazy danych. A jak wynika z oświadczenia dystrybutora oprogramowania, jest to możliwe. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że rozstrzygnięcia organów w zakresie przesłanek zwolnienia skarżącej z odpowiedzialności są prawidłowe. Powyższe okoliczności wskazują, iż podniesione w skardze zarzuty nie były zasadne. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.