II SA/Gl 1481/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Żywcu z dnia 18 lutego 2002 r. nr XXXIX/320/02 w przedmiocie zakazu używania jednostek motorowych w rejonie zbiornika wodnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. W dniu 18 lutego 2002 r. Rada Powiatu w Żywcu podjęła uchwałę nr XXXIX/320/02 w sprawie zakazu używania jednostek motorowych w rejonie akwenu zbiornika Tresna i Porąbka. Uchwała, jak wynika z jej części nagłówkowej, została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) i art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.). Została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 27 marca 2002 r. (Nr 20, poz. 626). Pismem z dnia 13 listopada 2012 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 81 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie powiatowym, zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości z uwagi na niezgodność z art. 116 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu Wojewoda Śląski podniósł, że zakres spraw przekazanych do uregulowania radzie powiatu w drodze uchwały, a dotyczących ograniczeń lub zakazu używania jednostek pływających na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących z terenu danego powiatu wyznacza art. 116 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z treścią tego unormowania (obowiązującą na dzień podjęcia uchwały): "rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe". Natomiast stosownie do brzmienia ust. 4 tegoż artykułu ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Zdaniem organu nadzoru z brzmienia tych uregulowań wynika bezspornie, że zezwalają one radzie powiatu jedynie na wprowadzenie ograniczeń lub całkowitego zakazu używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach, pod warunkiem konieczności zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zatem podstawowym kryterium pozwalającym ograniczyć lub zakazać używania jednostek pływających jest zapewnienie odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Ustawodawca nie odwołuje się do jakichkolwiek przesłanek ani standardów pozwalających sprecyzować owe kryterium. Jednak nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowa uchwała winna dotyczyć konkretnie terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, a ograniczenia, czy zakazy mogą zostać wprowadzone tylko z powodów akustycznych. Redakcja art. 116 ust. 1 ustawy upoważniającej wskazuje w sposób wyczerpujący na zakres spraw przekazanych do uregulowania w akcie prawa miejscowego. Unormowanie to wymaga określenia w uchwale rady powiatu - jakich konkretnie zbiorników dotyczy uchwała, jakiego rodzaju jednostek pływających i jakich ograniczeń oraz podania zakresu tych ograniczeń lub wprowadzanego zakazu, przy uwzględnieniu wyłączenia zawartego w art. 116 ust. 4 ustawy. Organ stanowiący powiatu powinien też wykazać spełnienie zastrzeżonego przez ustawodawcę warunku i celu, iż uchwała dotyczy terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe i służy zapewnieniu odpowiednich warunków akustycznych na tym obszarze. W ocenie organu nadzoru kwestionowana uchwała nie realizuje w pełni upoważnienia ustawowego zawartego w art. 116 ust. 1 ustawy. W § 1 uchwały Rada Powiatu wprowadziła zakaz używania motorowych jednostek pływających na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe po akwenie zbiornika Tresna i Porąbka bez pozwolenia Zarządu Powiatu w Żywcu. Z tak sformułowanego przepisu wynika jednoznacznie, iż Zarząd Powiatu samodzielnie decyduje o tym, jakie motorowe jednostki pływające mogą być używane na akwenie zbiornika Tresna i Porąbka - poprzez wydawanie indywidualnych pozwoleń w tym zakresie. Tym samym to Zarząd Powiatu jest uprawniony do ustalania kryteriów i decydowania o tym, czy w konkretnym przypadku należy zastosować zakaz używania jednostek motorowych. Kwestia wprowadzenia zakazu lub ograniczenia w używaniu jednostek motorowych pozostawiona została zatem uznaniu organu wykonawczego powiatu, uprawniając go do władczego działania w tym względzie. Natomiast w myśl przepisu upoważniającego ustawy to rada powiatu powinna sprecyzować zakres ograniczeń podlegających bezpośredniemu stosowaniu. Za niezgodne z prawem należy uznać, zdaniem Wojewody Śląskiego, również unormowanie zawarte w § 2 przedmiotowej uchwały. W przepisie tym Rada Powiatu uregulowała wyłączenie od zakazu używania motorowych jednostek pływających po akwenie zbiornika Tresna i Porąbka. Wyłączenie to dotyczy używania motorowych jednostek pływających przez enumeratywnie wymienione w tym przepisie podmioty, tj. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, Beskidzkie Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe, Policję, Państwową Straż Rybacką, Państwową Straż Pożarną i Wojsko. Tymczasem z treści art. 116 ust. 4 ustawy wynika, iż ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne dla celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. W ocenie organu nadzoru z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że wyłączeniu z mocy samego prawa, podlegają nie instytucje będące użytkownikami danych jednostek pływających, a same jednostki z uwagi na cel ich użycia. Za wadliwe należy uznać również, zdaniem Wojewody Śląskiego, postanowienie zawarte w § 3 kwestionowanej uchwały. W przepisie tym Rada Powiatu postanowiła, iż "kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów określonych w uchwale Rady Powiatu wydanej na podstawie art. 116 ust. 1, podlega karze grzywny". W ocenie organu nadzoru przepis ten w istocie stanowi powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 338 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów, określonych w uchwale rady powiatu wydanej na podstawie art. 116 ust. 1 podlega karze grzywny. Powtórzenie przepisów ustawowych jest zbędne i sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, albowiem wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego zaciera przejrzystość systemu prawnego i może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych. Ponadto, stosownie do art. 41 ustawy o samorządzie powiatowym organy samorządu terytorialnego mogą przewidywać karę grzywny tylko w tzw. przepisach porządkowych wydawanych na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym, do których zaskarżona uchwała nie należy. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż uchwała Nr XXXIX/320/02 Rady Powiatu w Żywcu podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego skarga wnosząca o stwierdzenie jej nieważności w całości jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Żywcu wniosła o jej oddalenie stwierdzając, iż podejmując uchwałę Nr XXXIX/320/02 z dnia 18 lutego 2002 r. w sprawie zakazu używania jednostek motorowych w rejonie akwenu zbiornika Tresna i Porąbka nie naruszyła przepisów wymienionych w zarzutach skargi. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że Wojewoda w ramach sprawowanego nadzoru nie stwierdził niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Również w okresie swego wieloletniego obowiązywania uchwała nie wywołała żadnych negatywnych skutków, chroniąc zgodnie z zamierzeniami ustawodawcy walory rekreacyjno-wypoczynkowe wymienionych w niej akwenów. Podkreślenia wymaga, że przez okres przeszło 10 lat nie wystąpił żaden przypadek wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do przedstawionych zarzutów Rada wskazała, że przepis art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, będący podstawą wydania uchwały jest w swej treści niezmiernie lakoniczny i nie precyzuje, co uchwała taka powinna zawierać. Inaczej ustawodawca postąpił w przypadku analogicznego zakazu na śródlądowych wodach żeglownych, gdzie wyraźnie wskazano, jakie treści mają zostać ustalone w rozporządzeniu (ust.2 i 3 art. 116 ustawy). Tym samym można uznać, że rada powiatu w swej uchwale musi mieć pewną swobodę kształtowania szczegółowych warunków wprowadzanych ograniczeń. W jej ramach mieści się także zgoda na ewentualne odstępstwo w przypadkach szczególnych. Twierdzenie o naruszeniu prawa poprzez wprowadzenie do uchwały możliwości uznaniowego odstępstwa od zakazu w szczególnych przypadkach przez Zarząd Powiatu jest interpretacją nie zaś ustaleniem oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem delegacji ustawowej. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest natomiast, iż odmienne stanowisko czy interpretacja przepisu nawet przez organ wyższego stopnia czy też organ naczelny nie może być podstawą do stwierdzenia faktu istotnego czy rażącego naruszenia prawa. Pozostawienie do kompetencji Zarządu Powiatu kwestii udzielania indywidualnych zezwoleń ma również na celu możliwość egzekwowania wykonania uchwały. Stwierdzić należy także, że wyłączenie zawarte w § 2 Uchwały dotyczy używania motorowych jednostek pływających przez wymienione tamże podmioty, których działalność z mocy odrębnych przepisów ma na celu bezpieczeństwo publiczne lub utrzymanie cieków i zbiorników wodnych. Nie do przyjęcia jest założenie, że wymienione podmioty będą używać jednostek pływających przede wszystkim na cele nie związane z ich działalnością. Co do zarzutu w zakresie regulacji § 3 uchwały stwierdzić należy, iż zapis ten nie stanowi powtórzenia art. 338 Prawa ochrony środowiska ale jego doprecyzowanie. Odpowiedź na skargę została podpisana przez Starostę oraz Przewodniczącego Rady Powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego podlegają m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego w tym akty prawa miejscowego, przy czym przepis art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, iż uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda Śląski, który nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a obecnie zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 81 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zdaniem składu orzekającego w pełni podzielić należy przekonanie Wojewody Śląskiego, iż stanowiąca akt prawa miejscowego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Jednocześnie Sąd dostrzega podniesioną w odpowiedzi na skargę niekonsekwencję organu nadzoru, który w 2002 r. opublikował obecnie zaskarżoną uchwałę w Dzienniku Urzędowym, uznając ją tym samym za zgodną z prawem. Nie kwestionował jej też przez kolejne lata. Okoliczności te, niewątpliwie budzące zdziwienie, nie mają jednak wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały, którą zdaniem Sądu słusznie organ nadzoru uznaje na naruszającą prawo. Zaskarżona uchwała w § 1 stanowi, iż zakazuje się używania motorowych jednostek pływających na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe po akwenie zbiornika Tresna i Porąbka bez pozwolenia Zarządu Powiatu Żywieckiego. Z kolei § 2 formułuje wyłączenia od wprowadzonego zakazu stwierdzając, że przepis § 1 nie dotyczy używania motorowych jednostek pływających przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, Beskidzkie Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe, Policję, Państwową Straż Rybacką, Państwową Straż Pożarną, Wojsko. Natomiast § 3 stanowi, iż kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów, określonych w uchwale Rady Powiatu wydanej na podstawie art. 1 16 ust. 1, podlega karze grzywny. Kolejne 2 paragrafy nie dotyczą już kwestii merytorycznych wskazując, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu natomiast wejdzie ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 116 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy Prawo ochrony środowiska rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Przepis ten, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, uprawnia zatem radę powiatu do oceny, czy wymogi co do warunków akustycznych na określonym zbiorniku przeznaczonym na cele rekreacyjno-wypoczynkowe powodują potrzebę wprowadzenia ograniczeń bądź wręcz zakazów co do używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów. W razie zaś stwierdzenia, w wyniku dokonanej oceny, że okoliczności takie mają miejsce przywołana norma upoważnia radę do podjęcia uchwały ograniczającej lub zakazującej używania konkretnych jednostek. Zgodnie z wolą ustawodawcy podjęcie uchwały, o której mowa, mieści się zatem w wyłącznej gestii rady powiatu, tylko bowiem ona, a nie inny organ, zadecydować może czy ograniczenia, o których mowa, wprowadzić, jakich jednostek ewentualne ograniczenia bądź zakazy maja dotyczyć i jaki kształt ewentualne ograniczenia mają przybrać. Zaskarżona uchwała wymogów tych nie spełnia, a jej § 1 w sposób istotny narusza art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. W paragrafie tym Rada Powiatu w Żywcu wskazała bowiem, iż zakazuje używania motorowych jednostek pływających po wymienionych w uchwale akwenach. Zakaz ten ma jednak charakter względny, bowiem Rada wskazała, iż jednostek tych nie wolno używać jedynie bez zgody Zarządu Powiatu Żywieckiego, co a contrario prowadzi do wniosku, że za odpowiednią zgodą posługiwanie się takimi jednostkami pływającymi jest dopuszczalne. Tym samym Rada Powiatu w Żywcu w niedopuszczalny sposób scedowała na organ wykonawczy kompetencje przekazane jej przez ustawodawcę do wyłącznej właściwości. To bowiem Zarząd Powiatu, stosownie do § 1 uchwały, podejmować ma decyzje, posługując się nieznanymi kryteriami i przesłankami, komu i na jakich warunkach udzieli zgody na korzystanie z jednostek pływających, komu zaś zgody takie nie udzieli. Fakt niedopuszczalnego przekazania kompetencji zastrzeżonych do wyłącznej właściwości Rady Powiatu Zarządowi powoduje, iż zarzuty Wojewody Śląskiego wobec § 1 zaskarżonej uchwały uznać należy za w pełni uzasadnione. Sąd podziela także przekonanie organu nadzoru o naruszeniu prawa przy formułowaniu § 2 zaskarżonej uchwały. Paragraf ten wskazuje bowiem czyich motorowych jednostek pływających nie dotyczy zawarty w § 1 zakaz podczas gdy art. 116 ust. 4 ustawy stanowi, że wprowadzane uchwałą ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne dla celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Ustawa zawiera zatem przedmiotowe, nie zaś podmiotowe wyłączenia w zakresie wprowadzanych uchwałą ograniczeń. W sposób oczywisty zamiarem ustawodawcy nie było zatem wprowadzenie wyłączeń o charakterze podmiotowym, zwalniających z zakazu jednostki pływające należące do określonych rodzajów służb publicznych, ale wskazanie jednostek wykorzystywanych do realizacji celów wymienionych w tym przepisie - por. np. przywołany też w skardze wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 619/10. Rada Powiatu w Żywcu wprowadziła natomiast do uchwały wyłączenia o charakterze podmiotowym. Stosownie do uchwały obojętnym jest bowiem jakim celom służyć mają dane jednostki. O ile bowiem należą do wymienionego w uchwale podmiotu to automatycznie wyłączone są z ograniczeń w zakresie posługiwania się nimi. Niewątpliwie, z przyczyn podniesionych przez Wojewodę Śląskiego, narusza też prawo § 3 uchwały przewidujący karę grzywny za naruszenie określonych w uchwale ograniczeń, nakazów i zakazów. Po pierwsze bowiem paragraf ten stanowi niedopuszczalne powtórzenie i to powtórzenie in extenso (nie zaś jak twierdzi Rada Powiatu doprecyzowanie) regulacji ustawowej zawartej w art. 338 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów, określonych w uchwale rady powiatu wydanej na podstawie art. 116 ust. 1 podlega karze grzywny. Słusznie zaś organ nadzoru wskazuje, że powtórzenie przepisów ustawowych jest zbędne i sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna.– por. np. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/98. Po drugie zaś stosownie do art. 41 ustawy o samorządzie powiatowym organy samorządu terytorialnego mogą przewidywać karę grzywny tylko w tzw. przepisach porządkowych wydawanych na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym, do których zaskarżona uchwała nie należy. Po trzecie wreszcie wbrew treści § 3 uchwały nie zawiera ona cyt. "ograniczeń, nakazów i zakazów" (których naruszenie powoduje zdaniem Rady zagrożenie grzywną), lecz wyłącznie jedno przewidziane w § 1 ograniczenie wskazujące niedopuszczalność korzystania z określonych jednostek bez zgody Zarządu. W konsekwencji stwierdzenia niezgodności z prawem § 1, 2 i 3, które to paragrafy stanowią całość części merytorycznej zaskarżonej uchwały, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jednocześnie, na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały – por. w tej mierze np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2125/12, wyrok NSA z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1345/12, wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 639/12 wskazujące, że przewidziana w art. 152 p.p.s.a. instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego.