II SA/Gl 1483/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości rolnej oddala skargę. Wnioskiem z 1 czerwca 2010 r. Z. G. wystąpiła do Starosty [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub zapłatę za nią wedle cen rynkowych. Podała, że decyzją z [...] r. doszło do przejęcia na własność Skarbu Państwa części jej gospodarstwa rolnego, a wypłacone jej odszkodowanie było rażąco niskie. Obecnie jest w trudnej sytuacji majątkowej i utracona nieruchomość byłaby dla niej źródłem utrzymania. W dniu 15 czerwca 2010 r. złożyła w organie dwa pisma, w jednym z nich podała, że w razie braku możliwości zwrotu gruntu wnosi o wypłacenie odszkodowania wedle cen rynkowych. Natomiast w drugim określiła, że przedmiotem jej żądania są działki nr [...] i [...] w P. Pismem z 18 czerwca 2010 r. Starosta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu działek nr [...] i [...] w P. o łącznej powierzchni 5094 m2. Urząd Gminy w P. nadesłał kopie dokumentów archiwalnych, dotyczących podstaw i trybu przejścia prawa własności przedmiotowych działek na rzecz Skarbu Państwa. Wynika z nich, że wnioskiem z 15 września 1978 r. Z. G. zwróciła się do Urzędu Gminy w P. o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...] i [...] oraz działki drogowej nr [...] położonych w P. Decyzją Naczelnika Gminy P. z [...] r. nr [...] orzeczono o przejęciu na własność Skarbu Państwa za spłaty pieniężne gospodarstwa rolnego zapisanego w KW [...], składającego się z działek nr [...] i [...] w P. o pow. 0,5094 ha. Spłatę za nieruchomości ustalono na kwotę 9.803 zł. Podstawą prawną decyzji był art. 31 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118). W stosunku do decyzji z [...] r. nr [...] prowadzone było postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Ostateczną decyzją z [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Po zawiadomieniu Strony o zebranym w sprawie materiale i możliwości zapoznania się z nim, decyzją z [...] r. Starosta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu działek objętych wnioskiem strony. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nieruchomości nie zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa żadną ustawą wywłaszczeniową, ani też na mocy innych aktów prawnych wymienionych w art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Z tego też względu nie jest możliwe uwzględnienie żądania ich zwrotu. W odwołaniu od decyzji Z. G. zwróciła się o jej uchylenie i kontynuowanie postępowania. Podała, że nie rozpoznano sprawy merytorycznie i nie ustosunkowano się do wszystkich okoliczności. W szczególności toczą się postępowania w zmierzające do wypłacenia stosownego odszkodowania uzupełniającego za wykupione gospodarstwa. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że działki zostały przejęte na własność Skarbu Państwa nie w trybie wywłaszczenia, co uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie zwrotu. Podstawą przejścia prawa własności działek na własność Skarbu Państwa była ustawa z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Natomiast przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach określonych w ustawie wyznaczają przepisy art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 u.g.n. Przez pojęcie wywłaszczonej nieruchomości, o jakiej mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym w oparciu o obowiązujące przepisy ustaw i dekretów regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Przepis art. 136 ust. 4 ustawy dotyczy wyłącznie zwrotu nieruchomości nabytych pod rządami u.g.n. w drodze umowy przewidzianej w art. 113 ust. 3 u.g.n. Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości stanowi natomiast art. 216 u.g.n., zawierający zamknięty katalog podstaw prawnych, w oparciu o które dokonano przejęcia lub nabycia nieruchomości i obecnie można żądać ich zwrotu. Zamknięty katalog przypadków, do których można stosować instytucję zwrotu oznacza, że nie ma ona zastosowania do nieruchomości nabytych przejętych na podstawie innych tułów prawnych. Taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Działki nie zostały wywłaszczone, lecz nabyte w trybie ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę lub spłaty pieniężne, a ustawa ta nie została wymieniona w art. 216 u.g.n. Brak podstaw do prowadzenia postępowania o zwrot uzasadnia jego umorzenie. Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że decyzja dotyczy wniosku o zwrot działek, nie wniosku o odszkodowanie, który podlega odrębnemu rozpoznaniu. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o zmianę lub uchylenie decyzji Wojewody. Zarzuciła, że decyzje nie dotyczą wszystkich działek, w tym działki [...]. Zarzuciła, że w decyzji orzekającej o przejęciu działek na rzecz Skarbu Państwa nie orzeczono o rencie lub spłatach. Nadto nie jest wiadome skarżącej, aby było prowadzone jakieś inne postępowanie w sprawie, Wojewoda winien je wskazać, skoro na nie się powołuje. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że przejęcia na podstawie art. 31 ustawy z 29 maja 1974 r. dokonywano, zgodnie z jej art. 28, na wniosek rolnika, jeśli nie spełniał warunków do uzyskania renty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić skarżącej, że sąd administracyjny nie może być adresatem wniosku o zmianę decyzji organu administracji, nie jest bowiem zadaniem sądu administracyjnego rozstrzyganie spraw administracyjnych co do istoty. Sądy administracyjne są powołane do kontroli legalności aktów organów administracyjnych, a katalog możliwych rozstrzygnięć sądu w stosunku do decyzji wymienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W szczególności sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie takich naruszeń nie stwierdzono. Stanowisko organów co do możliwości zastosowania przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest prawidłowe w stwierdzonym stanie faktycznym. Należy podkreślić, że wniosek dotyczył działek nr [...] i [...] położonych w P., a skarżąca domagała się ich zwrotu. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi, że organy nie rozstrzygnęły o wszystkich działkach i pominęły kwestię odszkodowania. Przedmiot postępowania został określony w zawiadomieniu o jego wszczęciu, wskazują go także rozstrzygnięcia organów obu instancji, precyzując, że chodzi o żądanie zwrotu działek. Prawidłowo zatem Wojewoda zastrzegł, że umorzenie postępowania dotyczy tylko kwestii związanej z żądaniem zwrotu. Faktem jest, że skarżąca domagała się także wypłaty odszkodowania. Jest to alternatywny w stosunku do żądania zwrotu wniosek (w tym sensie, że zwrot wyklucza równoczesne orzekanie o odszkodowaniu, skoro dochodzi do reparacji w naturze). Czy postępowanie w sprawie odszkodowania jest prowadzone, nie miało dla rozpatrzenia odwołania przez Wojewodę znaczenia i organ ten nie miał potrzeby ani obowiązku badać, czy jest ono prowadzone. Wydaje się, że przed rozstrzygnięciem kwestii zasadności wniosku o zwrot, postępowanie takie byłoby przedwczesne. Natomiast stronie, w razie ewentualnej bierności organów w tym zakresie, służy środek ochrony w postaci zażaleń i skargi na bezczynność. Instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. W szczególności przepis art. 136 ust. 3 tej ustawy stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pojęcie wywłaszczenia określa przepis art. 112 ust. 2 u.g.n., polega ono na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Żądanie zwrotu może dotyczyć także części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3, co jednak w sprawie nie ma miejsca. Instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ma zastosowanie nie tylko do wywłaszczeń przeprowadzonych na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także do przypadków, gdy wywłaszczenie dokonane zostało na podstawie aktów poprzedzających tę ustawę. Zwrotowi podlegają zatem nieruchomości wywłaszczone na podstawie różnych ustaw, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało to nastąpić na podstawie wówczas obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2009 r., IV SA/Po 455/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2009 r., I SA/Wa 1697/08). Skarżąca stoi na stanowisku, że w jej przypadku doszło do wywłaszczenia nieruchomości objętych wnioskiem. Stanowisko to nie jest jednak uzasadnione. Bezsporne jest, na jakiej podstawie doszło na nabycia przez Skarb Państwa własności działek. Zgodnie z art. 1 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, właściciel gospodarstwa rolnego mógł przekazać na własność Państwa nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne. Jeżeli rolnik nie spełniał warunków uzyskania renty, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne (art. 28 ust. 1 ustawy). W przypadku skarżącej doszło do przejęcia nieruchomości za spłatę, jak orzeczono w decyzji z [...] r. Nastąpiło to na wniosek skarżącej. Ustawa nie wprowadzała bowiem w tym zakresie przymusu i uzależniała przejęcie nieruchomości od woli i inicjatywy rolnika. W tej sytuacji ustawa z 29 maja 1974 r. nie może zostać uznana w tym zakresie za ustawę wywłaszczeniową, a wydana decyzja za decyzję orzekająca o wywłaszczeniu. Nie każde przejęcie nieruchomości przez Państwo jest wywłaszczeniem, nie ma takiego charakteru przejęcie pozbawione elementu przymusu. Katalog przypadków, w których może dojść do zwrotu nieruchomości rozszerza art. 216 u.g.n., który dotyczy regulacji prawnych innych niż wywłaszczenie i ustawy wywłaszczeniowe. Odnosi się on do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wymienionych w tym przepisie aktów prawnych. Zgodnie z tym przepisem, przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczące zwrotu stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego, a także do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Prawidłowo organy stwierdziły, że skoro przepis art. 216 u.g.n. nie wymienia przepisów ustawy z 29 maja 1974 r., to nie ma podstaw do stosowania przepisów regulujących zwrot do nieruchomości, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 31 ustawy z 29 maja 1974 r. W konsekwencji organy nie badały przesłanek zwrotu, a jedynie stwierdziły bezprzedmiotowość wniosku i zainicjowanego nim postępowania. Stanowisko takie nie narusza prawa i nie uzasadnia zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.