II SA/Gl 1484/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpatrzeniu odwołania G. M. (dalej zwanego "skarżącym") od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. w przedmiocie wydania skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami, w części dotyczącej określenia terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kat. AM, A1, A2, A, B1, B, C1, C prawa jazdy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 14 września 2018 r. skarżący zwrócił się do Starosty [...] o wydanie prawa jazdy kategorii B+E. W momencie złożenia tego wniosku skarżący posiadał już prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, C1 i C przy czym uprawnienia do kierowania pojazdami tych kategorii miały charakter bezterminowy. Do wniosku skarżący załączył orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. wydane przez lekarza posiadającego uprawnienia do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i kierowców. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego Starosta [...] w dniu [...] r. wydał decyzję o wydaniu skarżącemu prawa jazdy ważnego do dnia [...] r. nr [...] obejmującego kategorie AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, C1 i C, T, przy czym w odniesieniu do każdej z tych kategorii jako datę ważności wskazano [...] r. Dokument prawa jazdy został odebrany przez skarżącego w dniu [...] r. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji zaskarżając ją w części w zakresie określenia terminu ważności kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, C1 i C. Zarzucił naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej skutkujące utratą przez skarżącego praw nabytych dotyczących bezterminowego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, C1 i C. W uzasadnieniu odwołania skarżący wyjaśnił, że w drodze decyzji wydawanych w okresie od 1991 r. do 2013 r. uzyskał bezterminowe uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, C1 i C, a w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień kategorii B+E zwrócił się o wydanie dokumentu prawa jazdy uwzględniającego te uprawnienia. Do wniosku załączył orzeczenie lekarskie, które dotyczyło wyłącznie prawa jazdy kategorii B+E i w odniesieniu do tej kategorii określało termin następnego badania na [...] r. Dlatego organ I instancji nie miał prawa do wzruszenia i zmiany decyzji ostatecznych w części przyznającej skarżącemu bezterminowe uprawnienia AM, A1, A2, A, B1, B, C1 i C. Odwołanie nie przyniosło oczekiwanego przez skarżącego skutku, gdyż zaskarżoną decyzją Kolegium działając na podstawie art. 138§ 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium najpierw przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odnosząc się do podstawy materialnoprawnej decyzji organ I instancji wskazało, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 341), prawo jazdy jest wydawane osobie, która m.in. uzyskała orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Stosownie do postanowień art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a powyższej ustawy, prawo jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E lub T wydaje się na okres 15 lat, z tym że okres ten może być krótszy, o ile wynika to z orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a. Z kolei, w myśl art. 13 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, prawo jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D lub D+E wydaje się na okres 5 lat, nie dłużej jednak niż na okres wynikający z orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2, z zastrzeżeniem art. 15 ustawy. Kolegium zaakcentowało, że prawo jazdy może zawierać wymagania lub ograniczenia wynikające: 1) ze stanu zdrowia kierowcy; 2) z możliwości prowadzenia określonego pojazdu (art. 13 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami). Wymagania lub ograniczenia mogą dotyczyć m.in. stosowania korekty lub ochrony wzroku (art. 13 ust. 5 pkt 1 lit. a ww. ustawy). Ponadto, zgodnie z § 10 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.), wniosek oraz prawo jazdy lub pozwolenie wypełnia się w przypadku określonym w ust. 1 pkt 5 (w wyniku pozytywnej weryfikacji dokumentów), w następujący sposób: (...) 10) data ważności uprawnienia - najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, przy czym: a) w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B, B+E i T - za datę stosowaną do określenia daty ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim; stosuje się również w zakresie prawa jazdy kategorii C, C1+E, C, C+E, D, D1 +E, D i D+E, z zastrzeżeniem lit. b-f (...)" e) w przypadku gdy osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D, D1 +E, D lub D+E oraz AM, A1, A2, A, B1, B, B+E lub T przedstawi kolejne orzeczenie lekarskie dla prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, Bi, B, B+E lub T, w którym data kolejnego badania jest krótsza od daty określonej w orzeczeniu lekarskim dla prawa jazdy kategorii C1, C1 +E, C, C+E, D1, D +E, D lub D+E - za datę stosowaną do określenia daty ważności wszystkich uprawnień przyjmuje się datę wcześniejszą. Kolegium wyjaśniło także, że stosownie do postanowień art. 76 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami przedmiotowe badanie lekarskie jest wykonywane w zakresie: 1) uprawnień prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T; 2) uprawnień prawa jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1 +E, D i D+E. W ocenie Kolegium w świetle przedstawionych dotychczas rozważań badanie lekarskie wykonywane jest w zakresie całej grupy uprawnień. Stanowisko takie potwierdzają też znajdujące się na druku orzeczenia lekarskiego objaśnienia, zgodnie z którymi należy "Zaznaczyć właściwe, poprzez umieszczenie znaku "X" w odpowiednim polu przy właściwej grupie kategorii prawa jazdy. Pozostałe grupy kategorii prawa jazdy należy skreślić. Nie skreśla się żadnej kategorii w ramach grupy kategorii prawa jazdy, przy której został umieszczony znak "X". Odnosząc powołane w decyzji przepisy ustawy o kierujących pojazdami się do stanu faktycznego sprawy Kolegium wskazało, że u skarżącego stwierdzono brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Jednocześnie wpisano ograniczenie w zakresie specjalnych wymagań wobec osoby kierującej pojazdem określone kodem 01.01 oraz termin następnego badania [...] r. w odniesieniu do każdej z tych kategorii. W związku z tym w ocenie Kolegium zasadnie w zaskarżonej decyzji wskazano datę ważności w zakresie wszystkich posiadanych kategorii prawa jazdy określoną na dzień [...] r. oraz kodem ogólnym 01.01. Kolegium zauważyło także, że orzeczenia lekarskie wydane w trybie powołanego rozporządzenia nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 840/08, wyrok NSA z dnia 17 marca 2005 r., sygn. I OSK 1273/04 publ.www.nsa.goy.pl; wyrok NSA z dnia li stycznia 2007 r., sygn. I OSK 251/06, publ. Lex nr 291185). Z tego względu orzekające w sprawie organy administracji publicznej, będąc związanymi treścią przedłożonego orzeczenia lekarskiego, nie mogły zatem uwzględnić argumentów podniesionych w treści odwołania i zgodnie z zawartym w nim wnioskiem orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji w zaskarżonej części oraz określić termin ważności uprawnień do kierowania w zakresie wskazanych kategorii jako bezterminowe. Skarżący nie zgodził się z powyższy rozstrzygnięciem Kolegium. W skardze na decyzję Kolegium skarżący podobnie jak w odwołaniu zarzucił naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej skutkujące utratą przez skarżącego praw nabytych dotyczących bezterminowego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, C1 i C. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji w mocy, podczas gdy decyzja ta, w zaskarżonej części nie powinna się ostać. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części tj. w zakresie określenia terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, C1 i C. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty tożsame z treścią wniesionego uprzednio odwołania akcentując, że załączone do wniosku o wydanie prawa jazdy kategorii B+E orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. dotyczyło wyłącznie tej kategorii i w odniesieniu do tej konkretnej kategorii określało termin następnego badania na dzień [...] r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W ocenie Kolegium wskazane w skardze argumenty nie wnoszą do sprawy jakichkolwiek nowych elementów i tym samym nie prowadzą do zmiany stanowiska wyrażanego w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi powyżej kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja Kolegium podlega uchyleniu, choć z innych powodów niż wprost wskazane w skardze. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 341) prawo jazdy jest wydawane przez starostę, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek osoby zainteresowanej, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. W oparciu o ten przepis organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wydanie prawa jazdy kategorii B+E wydał decyzję administracyjną posługując się drukiem wniosku o wydanie prawa jazdy (druk ten był zgodny z poprzednio obowiązującym wzorem, jednak ta okoliczność nie ma znaczenia w sprawie). W części H tego wniosku znajduje się treść sentencji decyzji administracyjnej, zgodnie z którą organ "przyznaje osobie, o której mowa w części A wniosku, uprawnienia do kierowania pojazdami i wydaje jej 1) prawo jazdy ważne do dnia [...] nr [...]". Tak sformułowana treść decyzji oznacza, że rozstrzygnięcie w niej zawarte jest pozytywne dla skarżącego, inaczej mówiąc uwzględnia jego wniosek zawarty w części C wniosku. Z tego względu w znajdującym się w części H uzasadnieniu decyzji zawarta jest wyłącznie informacja, że na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. organ odstępuje od uzasadnienia, ze względu na fakt, że decyzja uwzględnia w całości żądanie strony. Część H druku, na którym wydawana jest decyzja o wydaniu uprawnienie do kierowania pojazdami zawiera również tabelę opatrzoną tytułem "Prawo jazdy". W pierwszej kolumnie tej tabeli znajdują się wszystkie możliwe kategorie prawa jazdy. Druga kolumna dotyczy natomiast daty uzyskania uprawnień, trzecia daty ważności, a czwarta ograniczeń. Tabela jest zbieżna z tabelą zawarta w obowiązującym wzorze prawa jazdy stanowiącym załącznik nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 maja 2016 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r. poz. 702 z późn. zm.). Wpisanie danych do tej tabeli znajdującej się w części H wniosku, a także do wydawanego dokumentu prawa jazdy odbywa się według zasad określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 z późn. zm.) Zgodnie bowiem z § 10 ust. 1 pkt. 5 lit a) Rozporządzenia w celu wydania prawa jazdy w wyniku pozytywnej weryfikacji dokumentów należy wypełnić wniosek o wydanie prawa jazdy w części H, a zatem także i wspomnianą tabelę – jeżeli wydaje się decyzję administracyjną. Natomiast w § 10 ust. 3 Rozporządzenia wskazano szczegółowy sposób wypełnienia wniosku oraz prawa jazdy, w tym m.in. w zakresie dotyczącym ważności uprawnienia według zasad szczegółowo opisanych w § 10 ust. 3 pkt. 10 Rozporządzenia. W ocenie Sądu skoro w przypadku wydania decyzji prawodawca nakazuje organowi "wypełniać wniosek oraz prawo jazdy", to w istocie oznacza nałożenie na ten organ dodatkowego obowiązku dotyczącego dokonania określonej czynności materialno-technicznej. Czynność ta sprowadza się do wpisania w dokumencie prawa jazdy danych, którymi zgodnie z § 10 ust. 1 pkt. 5 lit a) i § 10 ust. 3 Rozporządzenia "wypełniono wniosek" w części H. Czynność ta stanowi konsekwencję wydania decyzji administracyjnej uwzględniającej wniosek o wydanie prawa jazdy określonej kategorii wskazanej w części C wniosku. Treść tej czynności tj. treść dokonywanych wpisów do tabeli w części H wniosku oraz dokumentu prawa jazdy będzie wykraczać po zakres rozstrzygnięcia zawarty w wydawanej decyzji administracyjnej, jeżeli jej adresat posiadał już wcześniej prawo jazdy innych kategorii. Skoro bowiem decyzją organ "przyznaje osobie, o której mowa w części A wniosku, uprawnienia do kierowania pojazdami" to oznacza, że przyznaje tylko uprawnienia objęte wnioskiem. Natomiast decyzja nie obejmuje uprawnień już posiadanych. Nie można bowiem przyznać uprawnień, które strona już posiada. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że kwestionowane przez skarżącego daty ważności poszczególnych kategorii prawa jazdy wpisane do części H wniosku oraz do dokumentu prawa jazdy nie stanowią elementu rozstrzygnięcia zawartego w wydanej zgodnie z jego wnioskiem decyzji administracyjnej, lecz stanowią wyłącznie czynność materialno-techniczną. W konsekwencji skoro skarżący w rozpatrzonym przez Kolegium odwołaniu zakwestionował wyłącznie część decyzji w zakresie określenia terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, C1, C, to w istocie wniósł odwołanie od czynności materialno-technicznej dotyczącej wpisu do prawa jazdy daty ważności wymienionych kategorii prawa jazdy. Okoliczności ta nie została jednak uwzględniona przez Kolegium, które wpis dotyczący kwestionowanego terminu ważności poszczególnych kategorii potraktowało jako element decyzji administracyjnej. W konsekwencji zamiast zastosować art. 134 k.p.a. i stwierdzić niedopuszczalność odwołania, Kolegium odwołanie rozpatrzyło orzekając w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji. Zaskarżona decyzja Kolegium została zatem wydana z naruszeniem wskazanych tutaj przepisów postępowania, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy wyjaśnić, że choć wpisanie do prawa jazdy kwestionowanych przez skarżącego terminów ważności prawa jazdy nie stanowi elementu decyzji administracyjnej i nie nastąpiło w drodze decyzji, to jednak nie zamyka to skarżącemu możliwości kwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 pkt. 4 p.p.s.a. czynność wpisu do prawa jazdy terminu ważności objęta jest kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne i podlega zaskarżeniu w drodze skargi wnoszonej na taką czynność bezpośrednio do sądu administracyjnego. Zastrzec jednocześnie należy, że skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Jeżeli zatem skarżący kwestionuje wpisane do prawa jazdy terminy ważności uprawnień to w celu poddania prawidłowości tych wpisów pod kontrolę sądu administracyjnego, powinien skierować bezpośrednio do tutejszego Sądu skargę na czynność Starosty [...] w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa w zakresie wskazanych w obecnej skardze kategorii, wyjaśniając jednocześnie powody nie wniesienia takiej skargi w terminie 30 dni od dat wydania dokumentu prawa jazdy. Jednocześnie w ramach rozpoznawanej sprawy Sąd nie ocenia prawidłowości dokonanych wpisów, gdyż taka ocena wykraczałaby poza ramy wynikającego z art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej naruszenia prawa procesowego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przeprowadzonych dotychczas rozważań Sądu.