II SA/Gl 149/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2018 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Pismem złożonym w Urzędzie Miejskim w B. w dniu 25 maja 2017 r. "A" Spółka z o.o. w C. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: "budowa 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych" na nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1 i nr 2 obręb [...] przy ulicy [...] w B. W dniu 2 czerwca 2017 r. Prezydent Miasta B. zawiadomił o wszczęciu postępowania, przeprowadził wymagane postępowanie oraz uzyskał niezbędne uzgodnienia, a decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: "budowa 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na nieruchomości oznaczonej jako działki 1 i nr 3 obręb [...]" przy ulicy [...] w B. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał przepisy art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) W decyzji ustalono podstawowe dane charakteryzujące inwestycję wynikające z wniosku i istniejącego zainwestowania w obszarze analizowanym w tym: rodzaj inwestycji, szczegółowe zasady zagospodarowania terenu m.in. linię zabudowy - nieprzekraczalna w odległości 6m od południowo-wschodniej granicy działki, wielkość powierzchni zabudowy – od 9,7 do 16,4% powierzchni terenu, udział powierzchni biologicznie czynnej - nie mniejszy niż 60% powierzchni terenu, wysokość zabudowy - 2 kondygnacje - tj. od 6,5 do 8,3m, szerokość elewacji od strony frontu działki - 12,8 z tolerancją 20%, geometria dachu - dwu- lub wielospadowy o nachyleniu od 30do 45º. Określono w niej także warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej, oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren inwestycji leży w obszarze, gdzie brak jest planu miejscowego. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy przeprowadzono w wyznaczonym obszarze analizę, stwierdzając spełnienie łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zostało to wykazane w analizie urbanistyczno- architektonicznej, której wyniki załączone zostały do niniejszej decyzji. Spełnienie warunków, o których mowa w wymienionej powyżej ustawie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ stwierdził, że wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B., gdyż teren inwestycji leży w obszarze MNU. Zgłoszone w toku postępowania zastrzeżenia uczestników postępowania - sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji - m.in. co do braku legalnego dostępu do drogi publicznej czy problemu odprowadzania wód opadowych nie podlegają rozstrzygnięciu na tym etapie postępowania. Dodano, iż w pkt 2.7.2 zabroniono zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiednich nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. K. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo niespełnienia przesłanki niezbędnej do jej wydania, jaką jest dostęp terenu inwestycyjnego do drogi publicznej. Przytaczając treść art. 61 ust. 1 wymienionej ustawy stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe przy łącznym spełnieniu wszystkich wskazanych tam przesłanek, w tym m.in. warunku, że teren ma dostęp do drogi publicznej. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podkreślił, iż dostęp ten ma być prawnie (a nie tylko faktycznie) zagwarantowany. Uważa się że warunek dostępu jest spełniony wtedy, gdy teren inwestycji jest oddzielony od drogi inną nieruchomością, która należy do tej samej osoby. Podniósł też, że droga wewnętrzna wskazana przez wnioskodawcę nie spełnia wymogów określonych w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, bowiem jej szerokość jest mniejsza niż 2,5m, a nadto w obecnym kształcie i wymiarach jest tylko dzięki temu, że właściciele sąsiednich działek przesunęli ogrodzenie w głąb własnych działek. Podkreślił też, że przebudowa tej drogi wiązałaby się z ingerencją w potok, co powoduje obowiązek uzyskania dodatkowych pozwoleń. Powstanie nowej, wnioskowanej zabudowy spowoduje zwiększenie ruchu i obecna droga nie będzie wystarczająca. Zatem wobec braku dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej nie została spełniona niezbędna przesłanka do wydania wnioskowanej decyzji. Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania i terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych wymaga ustalenia warunków zabudowy, zaś zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy ustalenie ich w drodze decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 wskazanego przepisu. W przypadku ustalenia, że warunki te nie zostały spełnione, obowiązkiem organu pierwszej instancji jest wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji, przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ powinien dokonać oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w tym artykule, uwzględniając przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu materiału dowodowego stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonej decyzji uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu (ok. 110m, czyli trzykrotną szerokość frontu terenu objętego wnioskiem). Uznał też, że obszar ten jest w pełni reprezentacyjny dla przedmiotowego rejonu dzielnicy [...], a dalsze jego rozszerzanie byłoby nieuzasadnione. Określone w zaskarżonej decyzji parametry nowej zabudowy pozwolą na utrzymanie zastanego ładu urbanistycznego. W oparciu o przeprowadzoną analizę parametry architektoniczne ustalone zostały w sposób wyważony i wyczerpująco zostały uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu odwołania naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium przywołało treść art. 2 pkt 14 ustawy wskazując, iż pojęcie to należy rozumieć możliwie najszerzej. Warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony zawsze wtedy, gdy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu - droga, ścieżka czy tp. W niniejszej sprawie działki objęte wnioskiem mają dostęp do drogi publicznej, tj. do ulicy [...] przez drogę wewnętrzną po działkach nr 4 i nr 5. Działki te stanowią własność osób prywatnych, a właściciele działek przeznczonych do inwestowania nie dysponują udziałem w każdej z działek składających się na drogę dojazdową, w związku z czym docelowe urządzenie drogi wewnętrznej będzie wymagało uregulowania praw do korzystania z działek stosowanie do ustalonego przebiegu drogi. Kolegium podkreśliło odmienność przedmiotu postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, i nie jest możliwe przekształcenie tego pierwszego postępowania w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Otrzymując decyzję o warunkach zabudowy inwestor uzyskuje ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, iż otrzyma pozwolenie na budowę, bo o tym zdecyduje odrębne postępowanie prowadzone na podstawie ustawy Prawo budowlane i rozporządzeń wykonawczych. W ocenie organu przedwczesne jest na obecnym etapie postępowania ustalanie przebiegu drogi wewnętrznej z uwagi na powszechność korzystania z niej przez właścicieli okolicznych nieruchomości. Dodatkowo, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 76/13 Kolegium stwierdziło, iż standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma także na tym etapie postępowania zastosowania § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, działający przez pełnomocnika, skarżący M. K. skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dostęp do drogi publicznej należy rozmieć tylko jako dostęp faktyczny podczas, gdy winien on być faktyczny i prawnie zagwarantowany, uznania, iż podmiot ubiegający się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga uzyskania tytułu prawnego do drogi wewnętrznej, czyli dostęp do drogi publicznej może być warunkowy, hipotetyczny, a w konsekwencji błędne uznanie, iż planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i wyrażonej w nim zasady dobrego sąsiedztwa poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że istniejąca w analizowanym obszarze intensywność zabudowań pozwala na przyjęcie, że budowa osiedla 7 domów jednorodzinnych będzie zgodna z zasadami polityki przestrzennej - art. 61 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały wszelkie konstytutywne przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji podczas gdy, przy prawidłowym rozstrzygnięciu powinna ona zostać w całości uchylona, - art. 77 § 1 w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwą ocenię zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz braku wszechstronnego rozważenia sprawy, - a w konsekwencji naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył co do zasady argumenty podniesione w odwołaniu, wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w zakresie uznania, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, dowodząc, iż wobec braku dostępu do drogi publicznej dla przeznaczonego do zainwestowania terenu, nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków dla wydania przedmiotowej decyzji. Odwołując się do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że orzekające w sprawie organy błędnie przyjęły, iż planowany do zainwestowania teren ma dostęp do drogi publicznej. W jego ocenie nieuprawnione jest twierdzenie organu, że dopiero na etapie postępowania w sprawie o udzielnie pozwolenia na budowę będzie badana dokładniej kwestia dostępu do drogi publicznej. W ocenie skarżącego budzi poważne wątpliwości ustalenie, czy istniejąca w obszarze analizowanym intensywność zabudowy pozwala na przyjęcie, że budowa osiedla 7 domów jednorodzinnych będzie zgodna z zasadami kształtowania polityki przestrzennej, jakimi są zapewnienie ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się wymienionymi powyżej przesłankami Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta B. nie naruszają obowiązującego prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wskazać należy, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U z 2017 r., poz. 1073). Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i urbanistyczne. Ład przestrzenny rozumiany jest przy tym przez ustawodawcę jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość z otoczeniem oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, tzn. wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku potwierdzenia warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Decydującym zatem czynnikiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie kontynuacji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występujących na działkach sąsiednich wobec działek objętych wnioskiem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588). Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei kolejne paragrafy mówią o wyznaczaniu wymaganych wskaźników nowej zabudowy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż - jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego - przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem. Wyniki tej analizy, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji tej ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. W sprawie została sporządzona przez uprawnioną osobę wymagana analiza cech i funkcji terenu i ustalony istniejący stan zagospodarowania oraz jego parametry. Co do zasady ustalenia te nie były kwestionowane a decyzja w swej treści uwzględnia wielkości ustalone w analizie. Ustalone parametry nowej zabudowy odpowiadają średnim wielkościom. Zagwarantowano m.in. udział powierzchni biologicznie czynnej, który nie powinien być mniejszy niż 60% powierzchni terenu. Zasadniczą kwestią sporną pozostał natomiast wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy decyduje dostęp do drogi publicznej. Bez zapewnionego dostępu w tym zakresie, warunków zabudowy ustalić nie można. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy. Oznacza ono albo bezpośredni dostęp do takiej drogi, albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Praktyce stosowania powyższych przepisów pozostawiona została kwestia dotycząca tego czy "dostęp do drogi publicznej" rozumieć należy jako dostęp wyłącznie faktyczny (tj. rzeczywistą możliwość skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną) czy też winien to być również dostęp zagwarantowany prawnie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ma jednolitego stanowiska w tym względzie. Dostrzec można rozbieżne oceny dotyczące tego zagadnienia. W myśl jednego z nich dostęp do drogi publicznej winien być zarówno faktycznie istniejący, jak i prawnie zagwarantowany, z kolei w myśl drugiego poglądu wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kwestii dostępu do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy, dotyczy istnienia dostępu faktycznego, tj. możliwości skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną. Stanowisko takie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2014 r. sygn.. akt II OSK 2607/12 , Lex nr 1488200. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że istota decyzji o warunkach zabudowy polega (..) na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na ternie objętym wnioskiem, To inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeśli zatem wskazuje jako teren inwestycji działki, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inna działkę, to przedmiotem oceny może być tylko to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie czy inwestor ma tytuł prawny do korzystania z tej działki. Tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu będzie podlegał badaniu na etapie pozwolenia na budowę". Także w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn.. akt II OSK 1986/12 Lex nr 1502249 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że " nie jest trafne stanowisko (..) podzielające pogląd, iż dostęp do drogi publicznej oznacza, że teren objęty wnioskiem, na którym ma powstać nowa zabudowa , ma nie tylko rzeczywisty, ale także prawny dostęp do drogi publicznej. Istota decyzji o warunkach zabudowy polega na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na ternie objętym wnioskiem. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne do realizacji określonej inwestycji. Nie jest więc prawidłowe stanowisko, że dostęp do drogi publicznej w takim przypadku wymaga wykazania przez inwestora, iż teren inwestycji ma prawny dostęp do drogi publicznej W orzecznictwie dominuje drugi z przedstawionych poglądów. Zakłada on, iż przesłanka dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej będzie spełniona wówczas, gdy istnieć będzie rzeczywista możliwość skomunikowania przyszłej inwestycji z drogą publiczną, tj. zapewniony będzie faktyczny dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Takie rozumienie pojęcia "dostęp do drogi publicznej" wynika z analizy istoty decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skoro do uzyskania tej decyzji nie jest niezbędne wykazanie się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem, to tym bardziej brak jest podstaw do konieczności dokumentowania posiadania prawa do korzystania z cudzego gruntu na cle komunikacyjne. Ten problem, czyli m.in. wykazanie tytułu prawnego do nieruchomości powinno być przedmiotem badania na etapie pozwolenia na budowę. Także dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę powinny być badane warunki techniczne planowanej drogi. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że bezpodstawny jest zarzut skarżącego, iż planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Nie może budzić wątpliwości fakt, iż planowane do zabudowy działki maja dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną - ulicę [...]. Jak wspomniano powyżej, fakt, iż inwestor nie wykazał prawa do działek drogowych, nie przesądza o braku wymaganego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy - dostępu do drogi publicznej. Na podkreślenie bowiem zasługuje fakt, iż z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji na działkach nr 1, nr 2 wystąpiła Spółka "A" sp. z o.o., która nie jest właścicielem wymienionych działek. Działki te stanowią współwłasność osób prywatnych - działka nr 1 - A. i G. N., a działka nr 2 - E. i S. N. Współwłasnością tych osób pozostają także działki drogowe, tj. - działka nr 4 A. i G. N., a działka nr 5 - E. i S. N.. Poza sporem pozostaje natomiast fakt, iż wymienione działki drogowe są ogólnodostępne i stanowią jedyny szlak komunikacyjny - m.in. dla właścicieli nieruchomości nr 7 czy nr 8. Skoro zatem wnioskująca o wydanie decyzji Spółka nie dysponuje prawem własności terenu przewidzianego na planowaną inwestycję, to tym bardzie na tym etapie postępowania nie musi dysponować tytułem prawnym w stosunku do działek drogowych. Kwestie te będą rozpatrywane w postępowaniu na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Wtedy również badaniu podlegać będą kwestie techniczne, związane z warunkami, jakie spełniać powinny drogi. W niniejszej sprawie ustalone okoliczności są wystarczające do uznania, że w sprawie został spełniony także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.