II SA/Gl 1491/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi Miasta B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Działając na wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B., w dniu [...]r. Prezydent Miasta B., na podstawie art. 11a specustawy drogowej, wydał decyzję nr [...], znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji, polegającej na rozbudowie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] z budową mostu na rzece [...] oraz połączeniem ul. [...] w B. Jednocześnie organ I instancji zatwierdził projekt podziału nieruchomości, m. in. działki nr [...], określając że powstała z podziału działki nr [...] jako objęta liniami rozgraniczającymi drogi wchodzi w pas drogowy, zaś działka nr [...] stanowi pozostałą część nieruchomości poza liniami rozgraniczającymi drogę. Nadto, organ administracji oznaczył nieruchomości lub ich części, które staną się własnością miasta na prawach powiatu B. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, o ile nabycie własności nie nastąpi w trybie przepisów art. 60 lub 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W wyniku odwołań H. W.-K., T. K. i M. K.-G. zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), orzeczono o uchyleniu pkt V, pkt VI ppkt 2 i pkt IX ppkt 3 i 4 decyzji organu I instancji oraz orzeczeniu w tym zakresie poprzez zatwierdzenie podziału nieruchomości, m. in. działki nr [...] – na działki nr [...] i nr [...] oraz oznaczeniu nieruchomości, które staną się własnością Miasta B. na prawach powiatu z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, a m. in. działki nr [...] objętej liniami rozgraniczającymi pas drogowy, stwierdzając że poza liniami pasa drogowego położona jest działka nr [...]. W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji organ II instancji podał, że w trakcie trwającego postępowania pismem z dnia [...]r., nr [...] Z-ca Dyrektora ds. technicznych Miejskiego Zarządu Dróg w B. zwrócił uwagę na pojawiającą się w zaskarżonej decyzji omyłkę pisarską dotyczącą działek o numerach [...] i [...]. Analizując projekt podziału nieruchomości o numerze pierwotnym [...], obręb [...] – załącznik nr 2 do niniejszej decyzji oraz mapę sytuacyjną wskazującą przebieg linii rozgraniczających tj. projekt zagospodarowania terenu – nr rysunku 2 – załącznik nr 1 do decyzji, Wojewoda [...] stwierdził, iż w istocie, w decyzji (jak również już na etapie wniosku) błędnie (zamiennie) wskazano numery powstałe w wyniku podziału tej działki tj. nr [...] jako działkę objętą liniami rozgraniczającymi – wchodzącą w pas drogowy, a działkę nr [...] jako pozostałą część nieruchomości, podczas gdy według projektu podziału mamy sytuację odwrotną. Omyłka ta pojawiła się w punkcie V, pkt VI ppkt 2 i pkt IX ppkt 3 i 4 rozstrzygnięcia. Stąd w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w tej części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. Wojewoda stwierdził, że poza wymagającymi skorygowania zapisami dotyczącymi podziału nieruchomości o nr [...], poddana kontroli materialnej jak i formalnej, decyzja organu I instancji jest prawidłowa i została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania, uznając je za niezasadne. Skargę na decyzję ostateczną wniosło Miasto B., kwestionując rozstrzygnięcie w zakresie orzeczenia co do działki nr [...], która weszła w pas drogowy zgodnie z liniami rozgraniczającymi drogę. Aczkolwiek strona skarżąca przyznała, że decyzja organu I instancji zawierała omyłkę pisarską, co do oznaczenia działki powstałej z podziału działki nr [...], która weszła w pas drogowy i w tym zakresie prawidłowo organ odwoławczy skorygował decyzję organu I instancji, to jednak brak było podstaw do pominięcia zapisu zawartego w decyzji organu I instancji co do możliwości nabycia nieruchomości w trybie art. 60 i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające.... Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy powtórnie orzekł zatem o nabyciu własności działki nr [...], pomijając interes Miasta B., gdyż skutek z art. 60 i art. 73 ustawy z 1998 r. nastąpił z mocy prawa, a nabycie w tym trybie możliwe jest bez odszkodowania, co nie ma miejsca w przypadku nabycia własności z mocy decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w trybie specustawy drogowej. Zdaniem skarżącej, doszło w ten sposób również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem w takim przypadku należało uchylić decyzję w części, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nadto, strona skarżąca przywołała argumentację i orzecznictwo dla wykazania legitymacji do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że orzekając w pkt VI ppkt 2, tj. w zakresie nieruchomości, które staną się własnością miasta na prawach powiatu B. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, nie powtórzył za organem I instancji warunkowego i budzącego kontrowersje zapisu odnośnie przeniesienia prawa własności nieruchomości objętych inwestycją nie w trybie przepisów specustawy drogowej, lecz w trybie przepisów art. 60 lub 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nie oznacza to jednak, że inwestor zostaje zobligowany do wypłacenia odszkodowania za mienie przejęte na podstawie innej ustawy niż specustawa drogowa. W oparciu o specustawę drogową nie dochodzi zaś do powtórnej regulacji stanu właścicielskiego nieruchomości. W tym zakresie specustawa nie wywołuje skutku prawnorzeczowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Spór w niniejszej sprawie dotyczy trybu nabycia własności działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...]. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1932/11, niedopuszczalne jest zawarcie w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zapowiedzi, że status własnościowy części nieruchomości zostanie uregulowany w przyszłości przez wydanie odrębnych aktów. Nie jest też dopuszczalne zawarcie w decyzji regulującej stosunki własnościowe warunku. Przepis art. 12 specustawy drogowej określa jednoznacznie skutki prawne podziału nieruchomości. Dopóki nie zostanie zaś wydana ostateczna decyzja Wojewody stwierdzająca nabycie własności z mocy prawa na podstawie art. 60 i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające... jednostka samorządu terytorialnego nie może powoływać się na przymiot właściciela nieruchomości. Co prawda, skutek prawny z mocy tej ustawy nastąpił z dniem 1 stycznia 1999 r., jednak wyłącznym dowodem stwierdzającym nabycie nieruchomości jest ostateczna decyzja Wojewody. Skutku prawnego nie można zatem domniemywać, ani wykazywać innymi środkami. Tymczasem skarżące Miasto B. nie powołuje się na fakt wydania deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej nabycie własności spornej działki z mocy art. 60, bądź art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające.... Z akt postępowania administracyjnego, ani z treści skargi nie wynika nawet, aby takie postępowanie toczyło się w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Tymczasem sądowa kontrola sprawowana jest według stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dniu orzekania przez organ odwoławczy. Stąd też w sytuacji, gdy organ II instancji nie dysponował wydaną w odrębnym postępowaniu decyzją, regulującą stan prawny działki nr [...] (przed podziałem), zobligowany był do zawarcia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zapisu w postaci oznaczenia nieruchomości lub ich części, które stają się własnością jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej, jednoznacznie wskazuje bowiem na obligatoryjność takiego elementu decyzji, zaś skutki decyzji określa art. 12 ust. 4, przewidując nabycie własności z dniem ostateczności decyzji. Przepisy te nie przewidują zatem możliwości wydania decyzji z zastrzeżeniem warunku, jak chce strona skarżąca. W niniejszej sprawie nie jest sporny fakt, że decyzja organu I instancji zawierała błędne rozstrzygnięcie co do działki nr [...] (przed podziałem), gdyż doszło do mylnego oznaczenia tej części działki, która została objęta liniami rozgraniczającymi pas drogowy. Jednocześnie wadliwość ta nie mogła być kwalifikowana jako wada nieistotna. Stąd też zasadnie Wojewoda uchylił w tej części wadliwą decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i orzekł merytorycznie. Nie doszło też w ten sposób do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W szczególności nie było potrzeby prowadzenia w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, co uzasadniałoby wydanie decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 kpa. Zatem Wojewoda był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobligowany do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjno-reformatoryjnego (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Chodziło bowiem o oczywistą wadliwość decyzji organu I instancji, którą należało skorygować w trybie odwoławczym, zaś przywołane przepisy art. 11f ust. 1 pkt 6 i art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nie przewidują wydania decyzji z zastrzeżeniem warunku, jak to orzekł organ I instancji. Nie oznacza to jednak pozbawienia skarżącej ochrony prawnej i nie pozbawia możliwości domagania się wydania w odrębnym postępowaniu decyzji deklaratoryjnej w trybie art. 60 i art. 73 ustawy z 1998 r. W orzecznictwie przyjmuje się też, że wdrożenie takiego postępowania uzasadnia zawieszenie postępowania o wypłatę odszkodowania na podstawie specustawy drogowej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1458/10, LEX nr 778423). Zdaniem składu orzekającego, jeżeli zaś decyzja komunalizacyjna zostanie później wydana, to z uwagi na fakt, że wywołuje ona skutek ex tunc – w przeciwieństwie do decyzji wydanej w trybie przepisów specustawy drogowej, zachodzić będzie podstawa do wzruszenia zaskarżonej decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Fakt wydania decyzji deklaratoryjnej stanowić będzie dowód wcześniejszego nabycia nieruchomości przez Miasto B. (z dniem [...]r.). Nie ma zaś znaczenia, że dowód ten powstanie dopiero później, gdyż stwierdzać będzie stan prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, lecz nieznany organowi. Zatem, wbrew zarzutom skargi nie doszło w niniejszym postępowaniu do powtórnego uregulowania stanu prawnego działki nr [...]. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji strona skarżąca nie legitymowała się decyzją deklaratoryjną Wojewody, wydaną w trybie art. 60, bądź art. 73 ustawy z 1998 r. Skarżąca nie może więc skutecznie powoływać się na przymiot właściciela nieruchomości, przysługujący przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Dopiero decyzja ostateczna o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzająca m. in. podział działki nr [...] wywołała skutek prawny w postaci uregulowania stanu własności tej nieruchomości. Nie negując zatem legitymacji do wniesienia skargi przez Miasto B. jako jednostki samorządu terytorialnego, będącej adresatem zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przesłanek do uwzględnienia skargi. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też Wojewoda nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania, skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja komunalizacyjna, stwierdzająca nabycie własności nieruchomości w trybie ustawy z 1998 r. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).