II SA/Gl 15/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi "A" w Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza na rzecz strony skarżącej od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm. – dalej p.b.) w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu, dokonanych w trakcie budowy sieci kanalizacji sanitarnej w m. [...] na odcinku między studniami [...], zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]z dnia [...]r., znak [...], wydanej przez Starostę [...] dla inwestora "A" w Z., nałożył na inwestora obowiązki: 1) sporządzenia i przedstawienia w organie w terminie do [...]r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wykonanie sieci kanalizacji sanitarnej na odcinku między [...]w m. [...] z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającymi na zmianie lokalizacji sieci kanalizacyjnej na odcinku jw. 2) projekt budowlany zamienny uwzględniający przepisy art. 34 p.b. powinien być sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do projektowania i będącą aktywnym członkiem izby samorządu zawodowego. W uzasadnieniu podano m. in., że organ w dniu [...]r. przeprowadził kontrolę inwestycji. Przedłożony do akt sprawy fragment kopii projektu budowlanego z naniesionymi przez projektanta adnotacjami obrazuje zmianę przebiegu sieci kanalizacyjnej na odcinku między studniami [...]. Projektant D.M. zamieściła na rysunku zamiennym, obejmującym odstępstwa, akceptację zmian, kwalifikując odstępstwa jako nieistotne. Dokonano jednak zmiany zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu. Odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w świetle art. 36a p.b. nie można uznać za nieistotne. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył "A" w Z.. Zarzucono tam: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niezbadanie w całości materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia, 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 36a ust. 5 i 6 p.b., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż odstępstwa, które powstały w trakcie realizacji inwestycji, mają charakter istotny, a więc wymagają zmiany decyzji pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB), decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniesionego przez "A" w Z. odwołania od decyzji nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że w przedmiotowej sprawie inwestycja została zrealizowana z odstępstwami polegającymi na zmianie lokalizacji przebiegu sieci (w tym na odcinku między studniami [...] na innej działce niż przewidywał to projekt budowlany), zmianie średnic niektórych studni oraz likwidacji dwóch studni, a nadto zmianie tras określonych przyłączy. Powyższe zmiany projektant zakwalifikował jako nieistotne, z czym nie zgodził się PINB. Mając na względzie rodzaj stwierdzonych odstępstw organ odwoławczy podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż dokonane zmiany w stosunku do zatwierdzone projektu budowlanego są w istocie zmianami istotnymi i wymagającymi sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Skargę na powyższą decyzję złożył "A" w Z., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. – poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i dowolne przyjęcie, że dokonane odstępstwa, jako odstępstwa o charakterze istotnym, spowodowały zmianę zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, nieuwzględnienie, iż zmiany w lokalizacji sieci dotyczyły położenia w obrębie tej samej działki, a nadto pominięcie charakteru oświadczenia projektanta o nieistotności zmian, co spowodowało w ocenie organu konieczność sporządzenia projektu zamiennego, b) art. 80 k.p.a. – poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, podczas gdy organ zobowiązany jest do oceny danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego, c) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez braki w uzasadnieniu w zakresie wskazania dowodów stanowiących podstawę wydanej decyzji, d) art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 36a ust. 5 i 6 p.b. - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż dokonane zmiany w zakresie przesunięcia położenia sieci, pomimo iż przez projektanta zostały zakwalifikowane jako nieistotne, mają charakter istotny, a więc wymagały zmiany decyzji pozwolenia na budowę, co powoduje konieczność przedstawienia projektu zamiennego, b) art. 5 ust. 1 i 2 p.b., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziłoby do uznania, iż powstałe odstępstwa przy realizacji budowy sieci kanalizacyjnej nie naruszają wymagań techniczno-budowlanych oraz zasad wiedzy technicznej określonych przepisami prawa budowalnego dla obiektów budowlanych; c) art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wskutek wystąpienia zmian istotnych w projekcie konieczne jest przedstawienie projektu zamiennego. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji WINB oraz poprzedzającej jej decyzji PINB w całości, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że organ błędnie ustalił, iż odstępstwa w zakresie zmiany usytuowania sieci w terenie stanowią istotne odstępstwo, co w efekcie skutkowało błędną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego i doprowadziło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być również spójny i kompletny. W niniejszej sprawie organ administracji, zarówno I jak i II instancji, uznał odstępstwo za istotne wskazując, iż doszło do zmiany zagospodarowania terenu, ale nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie, nie uzasadnił dlaczego miałoby dojść do zmiany zagospodarowania terenu i jakich działek dotyczyłaby ta zmiana, czym naruszył nie tylko zasadę wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, ale także art. 80 k.p.a. Nie wziął przy tym pod uwagę dowodu przedstawionego przez Skarżącego w postaci oświadczenia projektanta o zakwalifikowaniu odstępstwa jako nieistotne, wpisów w dzienniku budowy. Błędna jest interpretacja przyjęta w decyzji, iż kwalifikacja projektanta nie ma znaczenia, bowiem ocena należy do organu nadzoru. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wymagania te nie zostały zrealizowane. W tym kontekście warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r. w Lublinie) z dnia 17 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517. Zawarto tam ogólne reguły dotyczące postępowania dowodowego. Stwierdzono m. in., że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej, podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: - po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, - po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, to, czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 p.b., ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy. Z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 p.b., okoliczność, czy w danej sytuacji dokonane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4 i 5 p.b. (tak np. wyrok WSA w Warszawie z 17 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 2069/12). Przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do wniosku, że każde, nawet nieznaczne odstępstwo wymagałoby uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Tymczasem rację ma skarżący, że decyzja WINB jest bardzo lakoniczna, zawiera głównie część historyczną oraz przytoczenie treści przepisów i wybranych orzeczeń, aczkolwiek bez żadnej pogłębionej własnej refleksji. Ta sprowadza się do ostatnich kilkunastu linijek tekstu, aczkolwiek i tak powtarzających ustalenia bezsporne, jak to, że doszło do odstępstw od projektu. Organ pisze przy tym o odstępstwach dotyczących "niektórych studni" i zmianie tras "określonych przyłączy". Skoro ma być prowadzone postępowanie naprawcze, to organ powinien wypowiadać się bardziej precyzyjnie, aby było wiadomo, jaki konkretnie zakres ma owo postepowanie naprawcze obejmować. Ustalenia organu I instancji w tym zakresie winny być zweryfikowane, aby zapewnić realizację zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Skoro projektant zakwalifikował odstępstwa jako nieistotne, to rzeczą organu w sytuacji spornej było szczegółowe odniesienie się do tych kwestii, jako że ustalenia takie neguje. Ma do tego prawo, musi bowiem dbać również o poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, m. in. poprzez odpowiednie usytuowanie obiektu na działce (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 p.b.). Powinien jednak szczegółowo uzasadnić swoje rozstrzygnięcie (art. 107 §3 k.p.a.). Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania, przede wszystkim, by decyzja została należycie uzasadniona, po wnikliwej weryfikacji zgromadzonego materiału dowodowego, oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, jako że nie może czynić ustaleń za organy. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (257 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.