VII SA/Wa 2069/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013r. sprawy ze skargi A. S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. S. i J. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] na podstawie art. 54 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm, zwanej dalej K.p.a.) zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania rozbudowanego budynku mieszkalnego - wschodniego segmentu w zabudowie bliźniaczej na terenie posesji przy ul. [...] w W., stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 21 maja 2012 r. wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu rozbudowy wschodniego segmentu w zabudowie bliźniaczej na terenie posesji przy ul. [...] w W., zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę. Ze złożonych przez inwestora dokumentów, tj. oświadczenia kierownika budowy oraz kserokopii projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, wynika, iż zrealizowano przedmiotowy budynek z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającymi na zmianie kubatury budynku poprzez powiększenie parametrów lukarny (szerokość zwiększona o ok. 0,78m). Ponadto dokonano zmiany geometrii dachu, zamontowano dodatkowo okna połaciowe, wykonano dodatkowo komin oraz zmieniono podział stolarki okiennej. Organ podkreślił, że zmiany dotyczące charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego tj. kubatury, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, należy zakwalifikować jako zmiany w sposób istotny odstępujące od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wskazał, że inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W takim przypadku wymagane jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w ramach nadzoru budowlanego, w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem A. S., iż odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy wschodniego segmentu w zabudowie bliźniaczej na terenie posesji przy ul. [...] w W., polegające na zmianie kubatury obiektu, ma charakter nieistotny. Organ wskazał, że w myśl art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Podniósł też, że bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje zakwalifikowanie przez projektanta zmiany kubatury jako zmiany nieistotnej od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż przepis art. 36a ust. 5 pkt 2 jednoznacznie wskazuje, iż zmiana kubatury obiektu stanowi istotną zmianę i przepis ten nie może być kształtowany przez uczestników procesu budowlanego. Odnosząc się do powołanego w odwołaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt: II OSK 1273/09, organ odwoławczy zauważył, że z kontekstu powołanego wyroku wynika, iż ocena, czy dane odstępstwo jest istotne, czy też nieistotne, należy w pierwszej kolejności do projektanta jedynie w przypadku "pozostałych odstępstw", tj. nie wymienionych w art. 36a Prawa budowlanego. Wyrok ten wskazuje natomiast na trzy rodzaje odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę: odstępstwa nieistotne, a wśród nich te, które zostały dokonane bez zgody projektanta i za jego zgodą oraz odstępstwa istotne. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że powiększenie szerokości lukarny o ok. 0,78 m, stanowiące zmianę kubatury budynku, stanowi równocześnie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego o charakterze istotnym i wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie również zmiana geometrii dachu obiektu jest istotną zmianą w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2, gdyż doprowadziła do zmiany kubatury budynku. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zasadnie zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania rozbudowanego budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że pozostałe odstępstwa od warunków określonych w decyzji Prezydenta [...] nr [...], tj. zamontowanie dodatkowego okna połaciowego, wykonanie dodatkowo komina i zmiana podziału stolarki okiennej są odstępstwami nieistotnymi od pozwolenia na budowę. Podkreślił również, iż zawiadomienie o zakończeniu rozbudowy budynku mieszkalnego - wschodniego segmentu w zabudowie bliźniaczej na terenie posesji przy ul. [...] w W. powinno być podpisane przez oboje inwestorów, tj. A. S. i J. S. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. złożyli A. i J. S., zarzucając naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. - art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dokonane zmiany projektu budowlanego w postaci powiększenia połaci dachowej w dostosowaniu do istniejącego układu krokwi dachowych w sposób istotny naruszają parametry budynku mieszkalnego, pomimo tego, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy takiego stanowiska nie uzasadnia; - art. 54 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że ze złożonych przez inwestora dokumentów przy zgłoszeniu zamiaru przystąpienia do użytkowania rozbudowanego budynku mieszkalnego - wschodniego segmentu w zabudowie bliźniaczej na terenie posesji przy ul. [...] w W., wynika, iż jedynym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego było powiększenie fragmentu połaci dachowej w dostosowaniu do istniejącego układu istniejących krokwi dachowych. Ta okoliczność została potwierdzona zarówno przez kierownika budowy, jak też autora projektu budowlanego. Żaden złożony dokument nie potwierdza, iż zmiana ta wpłynęła na kubaturę budynku. Twierdzenie zatem, iż doszło do zmiany kubatury budynku jest nieuprawnione. Zdaniem skarżących ustalenia faktyczne organów nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, doszło zatem do przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez wywiedzenie wniosków w oderwaniu od zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Dodatkowo podnieśli, iż w toku postępowania organy administracyjne przypisały im prace zakwalifikowane jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu, których w rzeczywistości nie dokonali, a mianowicie: zmiany geometrii dachu, wykonania dodatkowego komina czy wreszcie dokonania zmian w podziale stolarki okiennej. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, że dokonana zmiana polegająca na powiększeniu połaci dachowej w dostosowaniu do istniejącego układu krokwi dachowych jest zmianą istotną w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Podnieśli, że to, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu budowlanego zostanie uznane za "istotne odstąpienie" w rozumieniu ww. przepisu zależy od okoliczności danej sprawy. Bezspornym jest, że za istotne odstępstwa należy uznać takie zmiany, które doprowadziły do powstania całkowicie nowej, pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Podkreślili, że w niniejszej sprawie do takich zmian nie doszło. Wskazana w zgłoszeniu modyfikacja polegająca na powiększeniu połaci dachowej, poprzez przesunięcie zewnętrznej obudowy lukarny nie może być uznana za istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Nie doszło bowiem do zmian w sposób istotny wpływających na parametry budynku, ani w żaden sposób nie wpłynęło to negatywnie na otoczenie. Przedmiotowa zmiana przyczyniła się natomiast wyłącznie do poprawy warunków pracy konstrukcji dachowej, nie powodując wpływu na wzrost obciążeń ani na bezpieczeństwo użytkowania. Wskazali, że orzecznictwo sądowo-administracyjne w omawianej tematyce również nie zajęło jednolitego stanowiska i każda sprawa oceniana jest indywidualnie. Tytułem przykładu odwołali się do poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowanego w wyroku z dnia 10 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3274/02, niepubl., w którym Sąd stwierdził, że podwyższenie ściany szczytowej o 60 cm nie było istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę, a także do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 583/10), zgodnie z którym "nieznaczna zmiana wysokości budynku, jego elewacji, geometrii dachu, w szczególności kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych nie jest kwalifikowana jako istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 K.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ winien dokonać oceny mocy i wiarygodności każdego dowodu oraz wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 107 K.p.a. uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doszło do naruszenia powołanych przepisów prawa procesowego. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2012 r., którą na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) organ pierwszej instancji zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania rozbudowanego budynku mieszkalnego - wschodniego segmentu w zabudowie bliźniaczej na terenie posesji przy ul. [...] w W., stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...]. Zdaniem organów orzekających w sprawie inwestycja ta zrealizowana została z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, które polegały na powiększeniu szerokości lukarny o ok. 0,78 m i zmianie geometrii dachu. Powołując się na treść art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego organy uznały, że są to odstępstwa istotne, bowiem spowodowały zmianę kubatury budynku. Zgodnie z treścią art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ust. 5 art. 36a stanowi natomiast, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: - zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, - zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, - zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, - ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie, prezentowany jest pogląd, iż stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego wymienionych wyżej parametrów nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Podkreśla się, że to, czy w danym wypadku odstępstwo, mimo, że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 art. 36a, ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy. Wskazuje się też w orzecznictwie, iż z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji dokonane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4 i art. 5 Prawa budowlanego, w tym zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9). Za takim rozumieniem tego przepisu - pozostawiającym organom pewien margines uznaniowości - przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1375/11, z dnia 13 marca 2012 r., sygn. II OSK 2527/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 535/11 Lex nr 993335). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zakwalifikowanie przez organy odstępstw dokonanych przez J. i A. S. jako istotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego ocenić należy jako co najmniej przedwczesne. Zauważyć bowiem trzeba, że uzasadnienie decyzji sprowadza się w zasadzie jedynie do stwierdzenia, że powiększenie szerokości lukarny o ok. 0,78 m i zmiana geometrii dachu powoduje zmianę kubatury, a zatem stanowi odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego o charakterze istotnym w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Tymczasem orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw organ nie może poprzestać wyłącznie na ustaleniu jednej z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. O tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny winien bowiem decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie szczegółowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany. W rozpoznawanej sprawie organy winny były zatem w szczególności ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy i w jakim zakresie zmieniły się parametry realizowanego przez skarżących budynku, na skutek zmiany polegającej na poszerzeniu lukarny o 78 m i powiększeniu fragmentu połaci dachowej nad lukarną o 78 m. W ocenie Sądu nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że automatycznie każda zmiana, nawet najmniejsza, któregokolwiek z podstawowych parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 2 stanowić będzie odstępstwo istotne, niezależnie od układu konkretnych okoliczności faktycznych zaistniałych w rozpoznawanej przez organ sprawie. W każdym przypadku charakter danego odstąpienia winien być wnikliwie oceniony przez organ prowadzący postępowanie, inaczej bowiem może zostać ocenione konkretne odstąpienie w zależności od m.in. charakteru obiektu budowlanego i jego całkowitych rozmiarów. W rozpoznawanej sprawie takiej szczegółowej oceny charakteru odstąpienia zabrakło, wniesienie sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania rozbudowanego budynku mieszkalnego - wschodniego segmentu w zabudowie bliźniaczej na terenie posesji przy ul. [...] w W. nastąpiło zatem przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Ujawnione naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2012 r. z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..