II SA/Gl 150/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant stażysta Ewelina Kutermankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. Jolanty Kornakiewicz sprawy ze skargi Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddala skargę. Zarząd Miasta K. działając na podstawie art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. obciążył użytkowników wieczystych S. i M. małż. L. dodatkową opłatą roczną za niedotrzymanie wyznaczonego do dnia [...] r. terminu zakończenia prac adaptacyjnych byłej [...] Zakładów A, obejmującej działki nr [...] i [...] o pow. [...] m2 w K. przy [...]. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, obowiązującej od dnia [...] r., ustalono na kwotę [...] zł jako [...] % wartości nieruchomości gruntowej, określonej operatem szacunkowym sporządzonym przez Biuro A w K. Jednocześnie orzeczono, że za każdy następny rok niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości opłata podlegać będzie zwiększeniu o dalsze [...] % jej wartości. Po rozpatrzeniu odwołania M. i S. małż. L. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, zaś skarga na decyzję ostateczną została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 2145/98. Z kolei aktem notarialnym z dnia [...] r. małżonkowie L. zbyli prawo użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości wraz z własnością przeznaczonego do adaptacji na [...] na rzecz Biura B w K. Następnie Zarząd Miasta K. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. orzekł o ustaleniu od użytkownika wieczystego Biura B kolejnej dodatkowej opłaty rocznej w związku z niedotrzymaniem terminu zakończenia adaptacji byłej hali, określając jej wysokość od dnia [...] r. w kwocie [...] zł jako [...] % wartości nieruchomości gruntowej i ustalając termin jej płatności do dnia [...] r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep [...] Biuro B. w K. zbyło przedmiotową nieruchomość na rzecz Spółki C w K., która to Spółka w dniu [...] r. (Rep. [...]) przeniosła z powrotem prawo własności oraz prawo użytkowania wieczystego na rzecz Biura B w upadłości, ogłoszonej postanowieniem SR w K. z dnia [...] r. Z kolei wskutek skargi Biura B (w upadłości), wyrokiem z dnia 30 września 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2197/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu odwoławczego z uwagi na niewyjaśnienie sposobu wyliczenia wysokości drugiej dodatkowej opłaty, wskazując iż w tym względzie zasadnicze znaczenie ma ustalenie wartości nieruchomości na dzień ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania. W następstwie powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznając ponownie odwołanie Biura B decyzją nr [...] podjętą w dniu [...] r. orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W motywach Kolegium wyjaśniło, iż z uwagi na uznaniowy charakter decyzji w sprawie dodatkowej opłaty rocznej, wydanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego, w aktualnym stanie prawnym organ odwoławczy uwzględniając odwołanie, może jedynie wydać decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 3 kpa). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o ustaleniu na rzecz Syndyka masy upadłości Biura B w upadłości – dodatkowej opłaty za [...] r. w kwocie [...] zł jako [...] % wartości nieruchomości gruntowej z [...] r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 63 i art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W uzasadnieniu organ ten wskazał na wyliczenie wysokości opłaty dodatkowej zgodnie z wytycznymi, zawartymi w wyroku z dnia 30 września 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2197/01 i wyjaśnił, iż z uwagi na zarachowanie wpłaconej już kwoty [...] zł na poczet opłaty, ustalonej niniejszą decyzją, nie określono terminu jej wpłaty. W odwołaniu Syndyk masy upadłości Biura B w upadłości, zarzucił, iż decyzję skierowano do osoby niebędącej stroną w sprawie. Użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest bowiem Biuro B w upadłości, a nie – Syndyk masy upadłości, zaś wpis konstytutywny prawa użytkowania wieczystego nastąpił dopiero w dniu [...] r., kiedy to zgodnie z zawiadomieniem SR w K. w księdze wieczystej nr [...] w miejsce Spółka C wpisano Biuro B w upadłości. Nadto, zdaniem odwołującego się, dodatkowa opłata roczna podlegała obniżeniu o [...] % z racji wpisania nieruchomości rejestru zabytków i winna bazować na wartości nieruchomości z roku [...], kiedy to małż. L. nabyli prawo użytkowania wieczystego. Wreszcie, brak było podstawy prawnej do zarachowania wpłaconej na mocy uchylonej decyzji opłaty w kwocie [...] zł na rzecz niniejszej opłaty, czym naruszono także art. 204 i nast. prawa upadłościowego, regulującego kolejność zaspokajania należności z masy upadłości. W dodatkowym piśmie z dnia [...] r. Syndyk wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, powołując się na fakt wyburzenia hali, przeznaczonej poprzednio do adaptacji na podstawie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę z dnia [...] r., zmienionej decyzją z [...] r., a poprzedzonej decyzją Ministra Kultury z dnia [...] r. o skreśleniu obiektu [...] z rejestru zabytków. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 kpa orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania. W ocenie Kolegium, postępowanie w sprawie wymierzenia dodatkowej opłaty za [...] r. jest bowiem bezprzedmiotowe, gdyż nie jest możliwe ustalanie dodatkowych opłat rocznych z datą wsteczną, a przy tym przepisy art. 62 do 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stanowią podstawy do kilkukrotnego ustalania opłat za wybrane lata niezagospodarowania nieruchomości, lecz opłaty dodatkowe są ustalane tylko raz. Zatem rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w pkt 3 decyzji Zarządu Miasta K. z dnia [...] r. W konsekwencji, skoro nie można obecnie ustalać dodatkowej opłaty z datą wsteczną, Kolegium orzekło o uwzględnieniu odwołania. Skargę na decyzję ostateczną wniosło do sądu administracyjnego Miasto K., domagając się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Strona skarżąca wyjaśniła, iż sprawa dotyczy majątku gminy, co uzasadnia istnienie interesu prawnego we wniesieniu skargi na wadliwą w jej ocenie, decyzję. Skarżąca zarzuciła, iż organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 63 i art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przy tym zarówno z wyroku NSA z dnia 30 września 2003 r., jak i poprzedniej decyzji SKO z dnia [...] r., nie wynikał prezentowany obecnie pogląd, iż dodatkową opłatę roczną ustala się decyzją tylko raz i jest ona wiążąca przez wszystkie lata niezagospodarowania nieruchomości, a jej wysokość wzrasta każdego roku, niezależnie od woli organu, uzewnętrznionej wydaniem decyzji na określony rok. Stąd też z natury rzeczy wydana ponownie decyzja Prezydenta K. z dnia [...] r. musiała dotyczyć opłaty za okres wcześniejszy. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, wskazując w pierwszym rzędzie na brak legitymacji strony skarżącej w świetle art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a w dalszej kolejności na jej bezzasadność merytoryczną. Uczestnik postępowania Syndyk masy upadłości Biura B w K. przychylił się do stanowiska organu, zawartego w odpowiedzi na skargę. Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. w toku rozprawy sądowej wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, bowiem w ostatecznym wyniku zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszym rzędzie należało odnieść się do kwestii legitymacji czynnej Miasta K. Zdaniem składu orzekającego, w sytuacji, gdy podmiot ten jest właścicielem nieruchomości, której dotyczyło postępowanie administracyjne, brak podstawy prawnej do pozbawienia go uprawnienia do wniesienia skargi na niekorzystną decyzję. Nie zmienia postaci rzeczy fakt, iż rozstrzygnięcie w pierwszej instancji wydał Prezydent Miasta K. Z mocy art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Żaden przepis prawa nie pozbawia legitymacji gminy w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest mienie stanowiące jej własność i to nawet wówczas, gdy z powodu oddania w użytkowanie wieczyste nie wchodzi do gminnego zasobu nieruchomości (art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt K. 8/88 (OTK 2000/3/87), gmina musi być traktowana w sposób zbliżony do podmiotów prawa prywatnego, gdy chodzi o majątek służący celom gospodarczym, zaś osobowość prawna gmin jest powiązana z przysługującą im własnością i innymi prawami majątkowymi, np. opłatami z tytułu użytkowania wieczystego, w tym również dodatkowymi opłatami, o których mowa w art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też, skoro opłaty dodatkowe są funkcjonalnie związane z prawem własności, przysługującym gminie, brak podstawy prawnej do negowania po jej stronie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym względzie skład orzekający przychylił się do stanowiska, prezentowanego w wyroku tut. Sądu z dnia 3 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 681/03 (niepubl.), nie podzielając odmiennych poglądów literatury i orzecznictwa, przywołanego w odpowiedzi na skargę organu i uczestnika postępowania Syndyka masy upadłości Biura B. W tej sytuacji skarga jako wniesiona przez uprawniony podmiot podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził jednak naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkującego uwzględnieniem skargi, aczkolwiek nie wszystkie stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji, należało podzielić. Z mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z wyjątkiem uchwał, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem sądu wiążący był zatem pogląd, zawarty w wyroku NSA z dnia 30 września 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2197/01. Nie ma bowiem znaczenia fakt, iż po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. w następstwie powyższego wyroku, organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego i orzekł o wymierzeniu opłaty dodatkowej jedynie za rok [...], podczas gdy poprzednia decyzja tego organu z dnia [...] r. dotyczyła ustalenia dodatkowej opłaty – przy określeniu jej wysokości od dnia [...] r. Nie nastąpiła w ten sposób zmiana przedmiotu sprawy, która uzasadniałaby odstąpienie od oceny prawnej, wyrażonej w wyroku NSA z dnia 30 września 2003 r. Aczkolwiek prawidłowo wówczas organ odwoławczy na mocy decyzji z dnia [...] r. orzekł o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na ówczesne brzmienie art. 138 § 3 kpa, to przy ponownym orzekaniu w sprawie o opłaty dodatkowe, wiązał pogląd, zawarty w powyższym wyroku. Przez ocenę prawną należy zaś rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Jedynie zmiana stanu faktycznego, bądź stanu prawnego, uprawnia do odstąpienia od stanowiska, zawartego w wyroku NSA. Tymczasem w wyroku w sprawie II SA/Ka 2197/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylając decyzję organu odwoławczego, wskazał na niewyjaśnienie sposobu wyliczenia wysokości drugiej opłaty dodatkowej. Oznacza to, iż nie zanegowano ani podstawy prawnej do wydania kolejnej decyzji w sprawie opłaty dodatkowej, ani też wyboru okresu (roku), w którym opłata ta obowiązuje. Taki wniosek wypływa z użycia w uzasadnieniu wyroku określenia "druga opłata dodatkowa" (vide: str. 6 uzasadnienia). Skład orzekający nie był zaś władny do negowania takiego poglądu, podobnie jak i organ, którego działanie zaskarżono. Stąd też dokonana przez organ odwoławczy wykładnia art. 63-64 ustawy o gospodarce nieruchomościami i pogląd, iż opłaty dodatkowe są ustalane decyzją jedynie raz i wiążą przez cały okres niezagospodarowania nieruchomości, narusza ocenę prawną, wyrażoną w wyroku NSA. Jednakże skład orzekający podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż nie jest dopuszczalne ustalenie dodatkowych opłat rocznych z mocą wsteczną. W wyroku NSA z dnia 30 września 2003 r. nie zawarto też żadnych wskazań co do dalszego toku postępowania, a jedynie zanegowano prawidłowość wyliczenia wysokości opłaty. Stąd też skład orzekający uznał, iż podzielić należy pogląd, zawarty w przywołanym w motywach zaskarżonej decyzji wyroku NSA z dnia 22 września 1993 r. sygn. akt I SA 4/93 (OSP 1994/3/46). Pogląd ten zachował bowiem aktualność na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trafnie przy tym organ odwoławczy wskazał na brzmienie art. 64 ust. 2 tej ustawy, który to przepis reguluje termin wnoszenia opłat za dany rok. W tym miejscu godzi się jednak podnieść, iż ustawodawca użył w tym przepisie liczby mnogiej, stanowiąc iż opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku. Stąd też wątpliwość budzić musi pogląd organu odwoławczego, iż skoro w przepisie art. 63 ust. 4 cyt. ustawy mowa jest o opłatach, ustalonych w drodze decyzji, to przesądza to fakt, iż opłaty dodatkowe ustalane są jednokrotnie. Ustawodawca niekonsekwentnie posługuje się bowiem terminem dodatkowych opłat rocznych. Jednakże w sytuacji, gdy ustawa określa jednoznacznie, iż opłaty za dany rok wnosi się w terminie do 31 marca każdego roku, nie jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu opłat za okres poprzedzający. Zasada ta dotyczy również sytuacji, gdy wskutek uchylenia poprzedniej decyzji, dochodzi do ponownego orzekania w sprawie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Istotne jest przy tym, iż żaden przepis prawa nie pozwala na dysponowanie przez właściciela kwotą opłat dodatkowych po prawomocnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji, w oparciu o którą zostały uiszczone. Decyzja w sprawie ma bowiem charakter konstytutywny. Nadto, z uwagi na fakt ogłoszenia upadłości podmiotu, będącego użytkownikiem wieczystym, kolejność zaspokojenia należności regulują przepisy prawa upadłościowego, na co zasadnie wskazał Syndyk masy upadłości. Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż w literaturze wskazuje się na charakter dodatkowych opłat rocznych jako swoistych sankcji typu finansowego (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, J. Bieniek, H. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Wyd. Lexis Nexis, W-wa 2005, str. 279-280). Jednak ich celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego, który nie dotrzymał terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej (vide: wyżej powołany wyrok NSA sygn. akt I SA 4/93). W stanie prawnym, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, żaden przepis procedury nie ograniczał już sposobu rozstrzygnięcia sprawy, w której decyzję wydał organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych. Organ odwoławczy wyposażony jest zatem w kompetencje ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na konstytutywny charakter decyzji, organ II instancji zobligowany jest też do uwzględnienia stanu faktycznego sprawy. Nie ma też znaczenia prawnego okoliczność, iż decyzja w sprawie opłat dodatkowych zapada na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Stąd też rozpatrując odwołanie Syndyka masy upadłości organ ten zobligowany był do uwzględnienia zmiany stanu faktycznego sprawy. Mianowicie, w dacie orzekania przez organ II instancji, przeznaczony do adaptacji obiekt budowlany został rozebrany na podstawie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę z dnia [...] r., poprzedzonej decyzją Ministra Kultury z dnia [...] r. nr [...] o skreśleniu z listy zabytków. Z uzasadnienia tej decyzji wynika zaś, iż wniosek w tej sprawie został złożony już w dniu [...] r. W opracowanej na użytek tego postępowania opinii rzeczoznawcy podano, że stan zachowania budynku dawnej hali znacznie się pogorszył i stwarza bardzo duże zagrożenie awarią lub katastrofą budowlaną, co może doprowadzić do bezpośredniego zagrożenia życia. Z technicznego punktu widzenia ściany budynku mogłyby zostać zachowane, ale zawartość substancji szkodliwych w strukturze murów może spowodować, że ich wykorzystanie dla celów użytkowych będzie niemożliwe albo będzie powodować ograniczenia w sposobie użytkowania hali. Na tej podstawie orzeczono o skreśleniu budynku z rejestru zabytków. Zdaniem sądu administracyjnego, w tej sytuacji odpadł przywołany w decyzji organu I instancji argument, iż obecnemu użytkownikowi wieczystemu znany był zły stan techniczny obiektu. W konsekwencji, skoro w dacie orzekania przez organ odwoławczy, obiekt przeznaczony do adaptacji, przestał fizycznie istnieć, brak było podstaw prawnych do ustalenia opłaty dodatkowej w celu przymuszenia do wykonania robót zgodnie z umową o oddaniu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynków z [...] r. Cel tej umowy nie mógł być już wówczas zrealizowany. Nie ma też znaczenia fakt, iż opłatę określono za rok [...], kiedy to obiekt jeszcze istniał. Skoro wykluczyć należy ustalenie opłat z datą wsteczną, miarodajny musi być stan faktyczny sprawy z daty wydania decyzji w tej sprawie. Z uwagi na kompetencje organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, organ ten zobligowany był zaś do uwzględnienia zmiany stanu faktycznego. W konsekwencji, jakkolwiek nie rozumując, zaskarżona decyzja, mocą której uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji i orzeczono o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, nie narusza prawa, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa. Z tych względów, a mianowicie z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych sprawy, podniesione w skardze kwestie co do sposobu załatwienia poprzedniej sprawy sądowoadministracyjnej jak i odwoławczej, nie miały znaczenia dla rozpatrzenia niniejszej skargi. W tej sytuacji skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). SW