II SA/Gl 1500/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Kłobuck na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 19 września 2014 r. nr IFIII.4131.44.2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Dnia 12 września Wojewoda Śląski wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie uchwały Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia 12 sierpnia 2014 r. nr 426/XLV/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie Lgota i Biała Dolna, jako podjętej z istotnym naruszeniem przepisów prawa. W konsekwencji tego rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 września 2014 r. nr IFIII.4131.44.2014 stwierdził w całości nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu zarzucił Radzie Miejskiej w Kłobucku naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, tj art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 4 i § 4 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest: - w § 8 ust. 2 planu Rada wprowadziła obowiązek przeprowadzenia wyprzedzających badań i prac archeologicznych oraz zapewnienia nadzoru archeologicznego dla wszystkich działań inwestycyjnych wymagających robót ziemnych, które maja miejsce w zasięgu stanowisk archeologicznych, przez co doszło do naruszenia art. 7 ust. 4, i art. 31 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), - w § 6 ust. 6 pkt 2 planu zamieszczono obowiązek zachowania dla nowo wydzielanych działek zagrodowych - minimalnych powierzchni (2000 m) i szerokości frontów tych działek (20 m) a jest to sprzeczne z 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), gdyż ten ostatni przepis dotyczy tylko gruntów innych niż rolne i leśne, - w § 11 ust. 5 pkt 3 lit a i b § 12 ust. 6 pkt 1 i 2, § 13 ust. 4 pkt 3 oraz § 14 ust. 4 pkt 3 odnoszą się do podziałów geodezyjnych, które są regulowane przez przepisy art. 93 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Te kwestie mogą zostać zaś rozstrzygnięte tylko w odrębnym postepowaniu administracyjnym. Rada gminy nie może wprowadzać w planie miejscowym własnych kryteriów podziału, - w § 5 ust. 4 i 5 planu zostały zawarte "informacje nie będące ustaleniami planu". Jednocześnie w jego tekście znajdują się zakazy, nakazy i dopuszczenia zawarte w § 7 ust. 6, ust. 9, § 10 ust 7, 8, 10 15 pkt 1-4 oraz ust. 16. Skutkiem tego część tekstowa planu nie znajduje potwierdzenia w części graficznej, co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - w § 4 pkt 6-8 planu znajdują się definicje nieprzekraczalnej linii zabudowy, powierzchni zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy jedynie w odniesieniu do budynków. W ocenie organu nadzorczego powinny one odnosić się również do obiektów budowlanych. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze do tutejszego Sądu złożyła Gmina Kłobuck reprezentowania przez jej burmistrza. Domagając się uchylenia w całości rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zwrotu kosztów wedle norm prawem przepisanych zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z naruszeniem prawa. Skarżąca odniosła się do zarzutów podniesionych przez Wojewodę Śląskiego wyjaśniając, że: - w ocenie Rady z zasady samodzielności planistycznej wypływa uprawnienie do określenia w planie miejscowym dodatkowych obowiązków związanych z koniecznością zapewnienia nadzoru archeologicznego, - Rada Miejska była zobowiązana do określenia parametrów nowo wydzielanych działek zagrodowych, gdyż taki obowiązek wynikał z treści studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy, - w ocenie skarżącej okoliczność, iż podział nieruchomości następuje w drodze decyzji administracyjnej nie wyklucza możliwości określenia w planie minimalnej powierzchni działek, - zawarcie w planie miejscowym ustaleń o charakterze informacyjnym, w ocenie skarżącej nie stanowi naruszenia prawa. Obwiązywanie tych treści wynika bowiem z innych przepisów prawa, - określenie parametrów zabudowy w odniesieniu tylko do budynków jest zasadne. Odpowiadając na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, iż sądowa kontrola administracji jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to między innymi, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje wyłącznie oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Po dokonaniu analizy rozstrzyganej sprawy skład orzekający uznał, iż zarzuty podniesione w skardze, będące w istocie odpowiedzią na uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie są trafne, a rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego należy uznać za prawidłowe i odpowiadające przepisom prawa. W świetle art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny". W związku z powyższym treść § 8 ust. 2 przedmiotowego planu, który wprowadza obowiązek przeprowadzenia wyprzedzających badań i prac archeologicznych oraz zapewnienia nadzoru archeologicznego dla wszystkich działań inwestycyjnych wymagających robót ziemnych, które maja miejsce w zasięgu stanowisk archeologicznych, stanowi w ocenie Sądu niedopuszczalną ingerencję w regulację wspomnianego przepisu ustawy. Stanowi bowiem nie tylko "zaostrzenie" wymagań ustawowych, ale de facto "rozszerzają" kompetencję organów powołanych do ochrony zabytków. Jako naruszający prawo należy uznać § 6 ust. 6 pkt 2 przedmiotowego planu, gdzie zamieszczono obowiązek zachowania dla nowo wydzielanych działek zagrodowych - minimalnych powierzchni (2000 m) i szerokości frontów tych działek (20 m). Stanowi to naruszenie art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powoływanie się tu na treść (obowiązki) wynikające ze studium nie jest uzasadnione. W ocenie Sądu zasadne było by w tej sytuacji dokonanie odpowiednich zmian w studium uwarunkowań kierunków przestrzennego zagospodarowania tak, aby podjęte rozstrzygnięcie było zgodne z przepisami rangi ustawowej. Należy zgodzić się z organem nadzoru, iż § 11 ust. 5 pkt 3 lit a i b, § 12 ust. 6 pkt 1 i 2, § 13 ust. 4 pkt 3 oraz § 14 ust. 4 pkt 3 w zakresie w jakim odnoszą się do podziałów geodezyjnych stanowią niedopuszczalną ingerencję w przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącymi które są regulowane przez przepisy art. 93 i nast. tego aktu. Kwestie te mogą zostać zaś rozstrzygnięte tylko w odrębnym postepowaniu administracyjnym. Rada gminy nie mogła w planie miejscowym wprowadzać własnych kryteriów podziału, przy założeniu (co wynika w sposób jednoznaczny z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego i nie jest przez skarżącą kwestionowane), iż do oceny planu zastosowanie znalazły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed noweli z dnia 25 czerwca 2010 r. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku zamieszczenia w planie ustaleń o charakterze informacyjnym. Zgodnie z przywołanym przez Wojewodę Śląskim wyrokiem NSA z dnia 2 grudnia 2012 r. (sygn. II OSK 2069/10 orzeczenie dostępne za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "przepisy planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Natomiast plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów. Wobec tego już tylko z tego względu brak jest podstaw, aby zapis § 31, mający mieć wyłącznie informacyjny charakter, znajdował się w treści zaskarżonego planu. Zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację". Za zasadny należy wreszcie uznać podniesiony przez Wojewodę argument dotyczący § 4 pkt 6-8 przedmiotowego planu. Odniesienie tej regulacji tylko do budynków może bowiem powodować znajdują się definicje nieprzekraczalnej linii zabudowy, powierzchni zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy jedynie w odniesieniu do budynków. W ocenie organu nadzorczego powinny one odnosić się również do obiektów budowlanych. Powyższe okoliczności wskazują, iż utrzymanie w mocy uchwały z dnia 12 sierpnia 2014 r. nr 426/XLV/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie Lgota i Biała Dolna, ze względu na wskazane wyżej uchybienia, nie było uzasadnione i skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego należy uznać za zgodne z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.