II SA/Gl 1500/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu J.B. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 30 października 2025 r. nr WINB-WOA.7721.224.2025.AS w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 17 czerwca 2025 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w C. (PINB), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm. – dalej p.b.) nakazał J. B. (dalej: strona, wnoszący sprzeciw) – inwestorowi robót budowlanych związanych z wykonaniem rampy oraz schodów zewnętrznych przy obiekcie magazynowym na terenie działki nr [...] w G., realizowanych bez wymaganej przepisami ustawy – Prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na budowę, zaniechanie dalszych robót budowlanych dotyczących ww. rampy oraz schodów zewnętrznych. W uzasadnieniu podano m. in., że rampa była realizowana etapami w okresie pomiędzy 2016 a 2024 rokiem, a inwestorem jest ww. właściciel nieruchomości, który nie posiada pozwolenia na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania ww. inwestycji. Roboty budowlane nie zostały zakończone. Oględziny wykazały także, że od strony wschodniej rampy usytuowane są schody zewnętrzne wykonane w konstrukcji betonowej. Posiadają pięć stopni o wysokości ok. 18 cm. Szerokość biegu schodowego wynosi 1,33 m. Służą do komunikacji pomiędzy rampą a terenem od strony południowej obiektu kubaturowego. Zostały wykonane końcem 2024 roku, a inwestorem był właściciel nieruchomości jw., który nie posiada pozwolenia na budowę ani nie dokonał zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Roboty te także nie zostały zakończone. Wykonanie rampy oraz schodów zewnętrznych nie może być uznane za budowę (rozbudowę) obiektu budowlanego, mieści się natomiast w definicji przebudowy zamieszczonej w art. 3 pkt 7a p.b. Lokalizacja rampy oraz schodów zewnętrznych przy obiekcie magazynowym nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów technicznych. W wyniku wniesionego przez A. G. i P. G. odwołania decyzją z dnia 30 października 2025 r., WINB-WOA.7721.224.2025.AS, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Katowicach (dalej: WINB), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 – dalej: k.p.a.), uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego PINB zastosował nieprawidłową podstawę prawną. WINB zauważył, że w ekspertyzie technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem rampy oraz schodów zewnętrznych, sporządzonej w maju 2025 roku, na s. 6-7 znajduje się dokumentacja fotograficzna przedmiotowej rampy, z której wynika, iż została ona oparta bądź zakotwiona w wyłożonym kostką brukową podłożu. W ekspertyzie tej stwierdzono, że rampa nie posiada stałych fundamentów (nie jest związana z gruntem) a jedynie oparta poprzez blachy podstawy na wybrukowanym placu. WINB nie podziela tego stanowiska. Uznał, iż wykonano fundament pod schody zewnętrzne, gdyż jest to konieczne dla ich stabilności. Z dokumentacji fotograficznej wynika bowiem, że fragment placu przy schodach zewnętrznych został utwardzony. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie wykonano fundamenty pod urządzenia, które są trwale związane z gruntem, a takie działanie wymagało uzyskania odpowiedniego pozwolenia na budowę. Wobec tego, jeżeli inwestor nie dysponuje nim, a inwestycja tego typu nie była zwolniona z konieczności jego uzyskania - zarówno w uprzednim stanie prawnym, jak i obecnym, koniecznym było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 p.b. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, roboty budowlane dotyczące rampy oraz schodów zewnętrznych zostały zakończone i są one użytkowane, co potwierdza m. in. załączona do odwołania dokumentacja fotograficzna. J. B. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego, podnosząc zarzuty naruszenia: – art. 48 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie do zrealizowanych robót, polegające na bezpodstawnym zakwalifikowaniu wykonania schodów zewnętrznych i rampy jako budowy obiektu budowlanego lub jego części, w sytuacji, gdy z uwagi na charakter prac należało zastosować tryb naprawczy, przewidziany w art. 50 i 51 p.b.; – art. 3 pkt 3 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że pod rampę i schody zewnętrzne wykonano fundament stanowiący odrębną pod względem technicznym część rampy i schodów zewnętrznych, składających się na całość użytkową. – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na braku wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ustalenia faktycznego istnienia samowolnie wybudowanych, trwale związanych z gruntem, odrębnych pod względem technicznym fundamentów pod schody zewnętrzne, składających się wraz ze schodami zewnętrznymi na całość użytkową - jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz nieuzasadnione zakwestionowanie stanowiska wyrażonego w ekspertyzie technicznej, z którego wynika, że rampa nie posiada stałych fundamentów (nie jest związana z gruntem), a jedynie jest oparta poprzez blachy podstawy na wybrukowanym placu, bez jednoczesnego przedstawienia jakiejkolwiek kontrargumentacji, co skutkowało błędnym zakwalifikowaniem wybrukowanego placu jako fundamentu w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. oraz sporządzeniem uzasadnienia niewyjaśniającego przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności ekspertyzie technicznej; – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji odniesienia się do dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę skarżącą, dotyczących niezakończenia robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor oświadczył, że do wykonania pozostały roboty wykończeniowe, co skutkowało błędnym przyjęciem, że roboty budowlane zostały zakończone oraz sporządzeniem uzasadnienia pozornego, które nie spełnia ustawowych wymogów; – art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona naruszeniem przepisów postępowania, a stan faktyczny nie wymagał dodatkowego wyjaśnienia. W oparciu o powyższe zarzuty zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Dział III rozdział 3a został zmieniony następnie przez art. 15 pkt 3 ustawy z dnia 21 maja 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 769) z dniem 13 lipca 2025 r. Nowelizacji uległ tytuł rozdziału, któremu nadano brzmienie "Sprzeciw od decyzji i postanowienia". Dodano także art. 64f p.p.s.a., zgodnie z którym "Od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw (...). Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio." W myśl art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Ma rację organ odwoławczy, że w sprawie wymagane jest dokonanie pełnych ustaleń faktycznych i prawnych, które pozwolą dokonać prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót, w celu wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. Organ odwoławczy zakwestionował ustalenia PINB i nakazał wykonanie dalszych czynności. Wskazał na wykonanie fundamentu pod schody zewnętrzne, gdyż jest to konieczne dla ich stabilności. Zauważył, że z dokumentacji fotograficznej wynika, iż fragment placu przy schodach zewnętrznych został utwardzony. Uznał, że takie działanie wymagało uzyskania odpowiedniego pozwolenia na budowę. Ponadto stwierdził, że roboty budowlane dotyczące rampy oraz schodów zewnętrznych zostały zakończone (skoro są one użytkowane), co potwierdza m. in. załączona do odwołania dokumentacja fotograficzna. Nie jest rzeczą Sądu, by dokonywać ustaleń faktycznych samodzielnie i weryfikować stanowisko wyrażone w tym zakresie przez WINB. Ustalenia takie będzie czynił organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Jest też oczywiste, że postępowania dowodowego w szerokim zakresie nie może prowadzić organ II instancji, tylko PINB. Zasada dwuinstancyjności nie może zostać naruszona. W sprzeciwie podnosi się naruszenie wielu różnych przepisów, w tym materialnoprawnych. Sprzeciw zatem stanowi polemikę strony w zakresie dotyczącym istoty sprawy. Tymczasem zarzuty dotyczące naruszenia innych norm niż wynikająca z art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być tu rozpoznawane. Sąd w niniejszym postępowaniu wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do istoty sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Stanowiłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Zagadnienia merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Postępowanie dowodowe przed organem I instancji powinno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Szczegółowe zalecenia organ odwoławczy zawarł w swej decyzji. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., przez co sprzeciw, jako niezasadny, podlegał oddaleniu w trybie art. 151a § 2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.