II SA/Gl 1501/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi L.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia 31 grudnia 2012 r. J. M. poinformowała organ powiatowy o wybudowaniu przez L. J. ścianki działowej w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...] k.m. [...] przy ul. [...] w D. W dniu 16 stycznia 2013 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny w ww. budynku mieszkalnym i stwierdził, że na wysokości drugiej kondygnacji przy wejściu na klatkę schodową zamontowana jest ścianka działowa z płyty OSB. W przedmiotowej ścianie zabudowana jest ościeżnica metalowa, na której zawieszone są drzwi. Od strony klatki schodowej nie ma spocznika, zejście jest bezpośrednio na stopnie schodów z klatki schodowej. L. J. wykonał ww. roboty budowlane bez zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. PINB w D. pismem z dnia 22 stycznia 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami prawa. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. umorzył postępowanie prowadzone w sprawie robót budowlanych, polegających na wybudowaniu ścianki działowej wraz z drzwiami na drugiej kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w D., przy ul. [...]. Organ powiatowy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że roboty budowlane, polegające na realizacji ścianki działowej, nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego, a zatem nie mogą być prowadzone w sposób samowolny i w związku z powyższym, umorzył postępowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. M. [...] WINB w wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji, w dniu [...] r. wydał decyzję znak: [...] uchylającą w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja [...] WINB została zaskarżona do WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/G 1168/13 oddalił skargę na ww. decyzję. W dniu 17 kwietnia 2014 r. w siedzibie organu powiatowego J. M., oświadczyła do protokołu, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie uległ zmianie z wyjątkiem faktu, że L. J. nie jest już użytkownikiem górnej kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w D., wyprowadził się na podstawie prawomocnego wyroku eksmisyjnego. Dalej podała, że żąda zlikwidowania przez L. J. zrealizowanych przez niego spornych robót budowlanych (ściany działowej) i w tym celu umożliwi mu wejście do przedmiotowego obiektu. Z kolei w dniu 8 maja 2014 r. w siedzibie organu powiatowego stawił się L. J., który oświadczył, że nie ma możliwości rozebrania przedmiotowej ścianki, gdyż nie mieszka ani nie użytkuje przedmiotowego budynku mieszkalnego. PINB w D. decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r. poz. 1409) nakazał J. M. i W. H. - współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w D. na działce nr [...] k.m. [...], doprowadzić obiekt do stanu poprzedniego, tj. zdemontować ściankę działową wybudowaną na drugiej kondygnacji przedmiotowego budynku przy wejściu na klatkę schodową, wraz z zabudowaną w niej metalową ościeżnicą i zawieszonymi drzwiami płycinowymi. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedmiotowe roboty nie stanowią ani remontu ani przebudowy, jednakże są one niezgodne z § 68 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dlatego też należy rozebrać sporną ściankę działową. Organ stwierdził także, że obowiązek wykonania rozbiórki należało nałożyć na właścicieli przedmiotowego obiektu budowlanego, ponieważ inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i tym samym nałożenie na niego obowiązku rozbiórki mogłoby okazać się niewykonalne. Ponadto organ uznał, że z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, obowiązek rozbiórki należało nałożyć na właścicieli, gdyż za stan techniczny obiektu budowlanego odpowiada jego właściciel lub zarządca. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. M., która podniosła, że obowiązek nakazany zaskarżoną decyzją należało skierować do inwestora L. J., a nie do współwłaścicieli przedmiotowego obiektu budowlanego. Ponadto stwierdziła, że w niniejszej sprawie wyraziła zgodę na wejście inwestora do przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w celu rozebrania spornej ścianki działowej. Dalej wskazała, że w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż przedmiotowe roboty budowlane, stanowiły przebudowę, która wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 8 września 2014 r. [...] WINB wezwał W. H. do udzielenia informacji czy wyraża ona zgodę na wejście L. J. - inwestora samowolnie zrealizowanej ścianki działowej - do budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się przy ul. [...] w D. na działce nr [...] k.m. [...], w celu dokonania rozbiórki ścianki działowej wybudowanej na drugiej kondygnacji ww. budynku. W odpowiedzi W. H. wyraziła w piśmie z dnia 11 września 2014 r. zgodę na udostępnienie L. J. wejścia do przedmiotowego budynku mieszkalnego w celu dokonania rozbiórki spornej ścianki działowej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz nałożył na L. J. obowiązek rozbiórki ścianki działowej wybudowanej na drugiej kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w D. na działce nr [...] k.m. [...], przy wejściu na klatkę schodową wraz z zabudowaną w niej metalową ościeżnicą i zawieszonymi drzwiami płycinowymi. Na wstępie organ odwoławczy stwierdził, że w omawianej sprawie zapadł wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt: II SA/GL 1168/13 oddalający skargę na decyzją [...] WINB z dnia [...] r., znak: [...], którym organy nadzoru budowlanego są związane i nie mogą orzekać w sposób z nim niezgodny, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Do wyroku tego nie zostało jednakże sporządzone uzasadnienie, zatem zdaniem organu odwoławczego należy domniemywać, że wskazania co do dalszego toku prowadzenie postępowania zawarte są w uzasadnieniu ww. decyzji [...] WINB z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji [...] WINB wskazał, że zrealizowanie ścianki działowej z otworem drzwiowym nie stanowi samowoli budowlanej, jednakże w niniejszej sprawie, narusza przepis § 68 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), a także powoduje istnienie niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi. W konsekwencji, choć faktycznie sporne roboty budowlane nie wymagały ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia w organach administracji architektoniczno-budowlanej, interwencja organów nadzoru budowlanego w ramach trybu naprawczego, przewidzianego przez art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego, była zdaniem [...] WINB w rozpatrywanej sprawie konieczna i uzasadniona. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor L. J. wykonał roboty budowlane, które nie należą do żadnej kategorii robót, reglamentowanych przez Prawo budowlane, co w konsekwencji oznacza, że nie mogą być uznane za samowolę budowlaną. O samowolnym charakterze robót budowlanych stanowi bowiem ich wykonywanie bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, które to, w przypadku realizacji ścian działowych w istniejących budynkach, nie są wymagane. Samowolne niekoniecznie muszą być roboty naruszające cudzą własność (bądź współwłasność). Kwestie własnościowe nie są bowiem determinantem samowolności robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego oceniając roboty budowlane nie można na nie patrzeć wyłącznie z punktu widzenia ich legalności (czyli pod kątem ewentualnego ich samowolnego wykonywania), ale także należy mieć na uwadze, czy roboty nie naruszają przepisów. Przedmiotem postępowania naprawczego, opartego o art. 50 i 51 Prawa budowlanego mogą być bowiem nawet roboty niepodlegające reglamentacji Prawa budowlanego, ale w sposób niezgodny z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Takie naruszenie przepisów, zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nastąpiło. Dalej wyjaśniono, że zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, obowiązki określone w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakłada się na inwestora, właściciela lub zarządcę budynku. Przy czym, zdaniem [...] WINB kolejność wskazana w powyższych przepisach, ze względu na ich redakcję, nie jest przypadkowa, w pierwszej kolejności adresatem winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanej sprawie obowiązek określony w zaskarżonej decyzji wbrew twierdzeniom organu powiatowego należało nałożyć na inwestora spornych robót budowlanych – L. J., bowiem inwestor zrealizował sporne roboty budowlane bez zgody i wiedzy współwłaścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego, podczas nieobecności współwłaścicieli. Ponadto współwłaściciele ww. budynku od momentu kiedy dowiedzieli się o ww. robotach byli im przeciwni, co znalazło swoje odzwierciedlenie w piśmie J. M. z dnia 31 grudnia 2012 r., którym poinformowała organ powiatowy o wykonaniu spornych robót budowlanych i zażądał wszczęcia postępowania w celu przywrócenia stanu poprzedniego. Odpowiadając na zarzuty odwołującej dotyczące naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane, organ uznał je za zasadne, organ powiatowy winien był nałożyć obowiązek rozbiórki spornej ścianki działowej na jej inwestora. Nie uznał natomiast zarzutów dotyczących naruszenia art. 51 w z w. z art. 48 ustawy Prawo budowlane, zdaniem organu roboty te nie stanowiły przebudowy i tym samym nie wymagały uprzedniego zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, co zostało ustalone w uprzedniej ostatecznej decyzji [...] WINB z dnia [...] r., znak: [...], która została poddana kontroli sądowej. W skardze do sądu administracyjnego L. J. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił wady wynikające z błędnego zastosowania oraz pominięcia niektórych przepisów kpa mających zastosowanie w sprawie, błędnego zastosowania art. 51 i art. 52 ustawy Prawo budowlane, a także zignorowanie art. 61 tej ustawy. Skarżący podniósł, że w przedmiotowym budynku nie mieszka już od [...] r., a zatem decyzja o rozbiórce powinna być kierowana do współwłaścicielek domu – J. M. i W. H. Nadto zwrócił uwagę, że zaskarżonej decyzji w obecnym stanie nie da się wykonać, nie określono w niej na jakich zasadach, w jakim czasie, kiedy i przez kogo ścianka ma być rozebrana. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 19 czerwca 2015 r. skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. Dodatkowo oświadczył, że nie spotkał się z sytuacją, że organ wzywa właścicieli do wypowiedzenia się co do kwestii zgody na wykonanie robót rozbiórkowych przez osobę nie będącą właścicielem nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa w sposób uzasadniający jej wzruszenie na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w omawianej sprawie zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/GI 1168/13 oddalający skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 kwietnia 2013 r., nr [...], którym organy nadzoru budowlanego są związane stosownie do art. 153 P.p.s.a. Do wyroku tego nie zostało sporządzone uzasadnienie, a zatem słusznie organ odwoławczy uznał, że wskazania co dalszego postępowania można domniemywać z uzasadnienia decyzji [...]WINB w K. z dnia [...] r. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest trafne. Na aprobatę zasługuje zawarta w uzasadnieniu argumentacja odnosząca się do charakteru wykonanych przez skarżącego robót budowlanych. Nie budzi wątpliwości, a wynika to wprost z art. 51 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm. ), że przepis ten ma zastosowanie jedynie w sytuacjach określonych w art. 50 ust.1 tej ustawy, a więc w przypadkach prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 tej ustawy, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, przy czym muszą to być przypadki inne, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy. W uchwale 7 sędziów z dnia 20 października 1997 r. (OPS 3/97 ONSA 1998/1/3) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis ten obejmuje obiekty nie wymagające ani pozwolenia, ani zgłoszenia, a także roboty budowlane, które wymagają pozwolenia albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Bez wątpienia zatem zastosowanie art. 51 ustawy powinno zostać poprzedzone ustaleniem przez organ nadzoru budowlanego zakresu przeprowadzonych robót budowlanych oraz ich kwalifikacji. W tej mierze Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że oceniając roboty budowlane nie można patrzeć na nie wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, ale trzeba mieć także na uwadze, czy roboty nie naruszają przepisów. Przedmiotem postępowania naprawczego, opartego o art. 50 i 51 Prawa budowlanego mogą być bowiem nawet roboty niepodlegające reglamentacji Prawa budowlanego, ale zrealizowane w sposób niezgodny z przepisami. Niewątpliwie zrealizowanie ścianki działowej z otworem drzwiowym w rozpatrywanej sprawie, nie wymagało pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia, jednakże narusza przepis § 68 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), a także powoduje istnienie niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi. Mianowicie jak wskazano we wcześniejszej decyzji [...] WINB, w wyniku zrealizowania ścianki działowej wraz z drzwiami w taki sposób, że z ww. drzwi wychodzi się bezpośrednio na stopień znajdujący się poniżej tych drzwi (potwierdzenie w materiale zdjęciowym), naruszony został § 68 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten określa minimalną szerokość użytkową spocznika schodów, który w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych powinien mieć wymiary co najmniej 0,8 m. W rozpoznawanej sprawie tak rozumianego spocznika nie ma, a wejście do pomieszczeń znajdujących się na piętrze obiektu dostępne jest z ostatniego stopnia biegu schodów, znajdującego się poniżej dolnej krawędzi drzwi. Z dokumentacji zdjęciowej sporządzonej przez organ I instancji można wywnioskować, że spocznik taki istnieje w spornym budynku, ale został niejako zabudowany w wyniku spornych robót budowlanych. Nadto zrealizowana ściana działowa może także spowodować niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi. W konsekwencji uznać należało zdaniem Sądu, że choć sporne roboty budowlane nie wymagały ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, to interwencja organów nadzoru budowlanego w ramach trybu naprawczego, przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 Prawa budowlanego była w pełni uzasadniona. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie obowiązek określony w zaskarżonej decyzji wbrew twierdzeniom organu powiatowego należało nałożyć na inwestora spornych robót budowlanych – L. J. Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, obowiązki określone w art. 51 ust. 1 tej ustawy, nakłada się na inwestora, właściciela lub zarządcę budynku. Przy czym, zdaniem Sądu kolejność wskazana w powyższych przepisach, ze względu na ich redakcję, nie jest przypadkowa: w pierwszej kolejności adresatem winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego. Natomiast gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, wówczas nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego. Przy czym w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, a dopuszczalne będzie to w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08). W takim przypadku skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do właściciela nieruchomości, zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właściciela nieruchomości gruntowej. W rozpoznawanej sprawie inwestor zrealizował sporne roboty budowlane bez zgody i wiedzy współwłaścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego, podczas ich nieobecności. Ponadto współwłaściciele ww. budynku od momentu kiedy dowiedzieli się o ww. robotach byli im przeciwni, co znalazło swoje odzwierciedlenie w ww. piśmie J. M. z dnia 31 grudnia 2012 r., którym skarżąca poinformowała organ powiatowy o wykonaniu spornych robót budowlanych i zażądała wszczęcia postępowania w celu przywrócenia stanu poprzedniego. W świetle powyższych okoliczności uznać należy za prawidłowe ustalenie organu, że decyzja o rozbiórce winna być kierowana do inwestora, a nie współwłaścicielek budynku mieszkalnego. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącego dotyczący błędnego zastosowania art. 51 i art. 52 ustawy Prawo budowlane. Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. sw