II SA/Gl 1505/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Wydanym z upoważnienia Starosty [...] (dalej jako Starosta), z powołaniem się na treść art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 998 ze zm., zwanej też dalej ustawą) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zawieszono postępowanie w sprawie ustalenia od K. S. (dalej też jako skarżący) odpłatności za pobyt jego córki N. S. w rodzinie zastępczej za okres od 1 marca 2019 r. do 29 lutego 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że w czasie tego postępowania w dniu [...] r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. wpłynął wniosek skarżącego o zwolnienie go z odpłatności za pobyt córki w rodzinie zastępczej. Stosownie do uregulowań prawnych zawartych w art. 194 ust. 1 ustawy, opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala w drodze decyzji starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Rada Powiatu określa, w drodze uchwały szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 w/w ustawy. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 1, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. W związku z tym uregulowaniem, zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych przyjęło się stanowisko, że wobec złożenia przez rodzica w toku postępowania w sprawie ustalenia odpłatności wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty, organ winien przeprowadzić odrębne postępowanie i ocenić w pierwszej kolejności, czy zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty i wydać w tym przedmiocie merytoryczne rozstrzygnięcie. Sądy administracyjne stanęły na stanowisku, że wprawdzie sam przepis nie reguluje kolejności podjęcia rozstrzygnięcia, to logicznym jest rozpatrzenie w pierwszej kolejności wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty. Zakończenie postępowania w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powinno dopiero otwierać drogę do wszczęcia kolejnego, dotyczącego ustalenia opłaty. Odstąpienie od ustalenia opłaty oznacza bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty. Dopiero odmowa odstąpienia otwiera możliwość ustalenia opłaty. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej też jako SKO lub Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r., którą odmówiono odstąpienia od ustalenia od skarżącego opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej za w/w okres. W konsekwencji postanowieniem Starosty z dnia [...] r., nr [...] postępowanie w sprawie ustalenia w/w opłaty od skarżącego, zawieszone powyższym postanowieniem z dnia [...] r., zostało podjęte. W wyniku rozpoznania wniesionego na to postanowienie przez skarżącego zażalenia postanowieniem z dnia [...] r. SKO stwierdziło jego niedopuszczalność. Wnioskiem z dnia 23 lipca 2020 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności opisanego wyżej postanowienia Starosty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dot. ustalenia od niego odpłatności za pobyt córki w rodzinnej pieczy zastępczej od dnia 1 marca 2019 r. do 29 lutego 2020 r. Uzasadniając swój wniosek wskazał na wadę z art. 156 ust. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 107 § 1 pkt 4 i art. 124 Kpa. Stwierdził, że postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej. Zdaniem wnioskodawcy zawieszenie postępowania nie miało w ogóle legalnego umocowania, gdyż postanowiono o zawieszeniu postępowania, które nie zostało w ogóle wszczęte, a w każdym razie strona nie została powiadomiona o jego wszczęciu oraz zawiera błędną podstawę prawną niemającą odniesienia do sprawy. Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym z powołaniem się na treść art. 61a § 1 w zw. z art. 123 § 1 Kpa, odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanego we wniosku postanowienia Starosty. W uzasadnieniu tego orzeczenia Kolegium zwróciło uwagę, że postępowanie w którym zapadło objęte żądaniem stwierdzenia nieważności postanowienie zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] r. Objęte żądaniem stwierdzenia nieważności postanowienie nie reguluje już zatem sytuacji strony (skarżącego). Zdaniem SKO prowadzenie postępowania administracyjnego może zaś dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal taką sytuację reguluje. Celem takiego postępowania jest bowiem wyeliminowanie decyzji (postanowienia), wywołującej określone skutki prawne (tworzącej określony stan prawny). Tymczasem sporne postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. wyszło z obrotu prawnego i nie wywołuje dla strony żadnych skutków prawnych, a to w związku z postanowieniem o podjęciu postępowania. Ponieważ przedmiot wniosku skarżącego nie istnieje, to stanowi to zdaniem organu inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, o jakiej mowa w art. 61a § 1 Kpa. Merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego stanowiłoby w takiej sytuacji kwalifikowane naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa. W tym względzie SKO powołało się też na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Po 409/19. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie Kolegium o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego skarżący wniósł o jego uchylenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że postanowienie to zostało wydane z mającym wpływ na wynik postępowania naruszeniem art. 7, art. 7 § 1, art. 9 § 1, art. 10 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 2, art. 100, art. 15 § 1 pkt 2 i art. 61a § 1 Kpa oraz z naruszeniem art. 194 § 3 w zw. z art. 193 ust. 1 oraz w zw. z art. 182 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO nie zbadało i nie rozważyło sprawy w zakresie kwestii podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zdaniem skarżącego w następstwie wydania tego postanowienia doszło do odwrócenia "zdarzeń (ich sekwencji)", gdy chodzi o prawidłowy jego zdaniem ciąg rozpatrywania dotyczących go spraw, związanych z ponoszeniem przez niego opłat za pobyt córki w rodzinie zastępczej. W pierwszej kolejności powinna być bowiem rozpoznana z udziałem obojga rodziców sprawa o ustalenie obciążającej go opłaty za ten pobyt, a dopiero w dalszej kolejności sprawa o odstąpienie od ustalenia takiej opłaty. Wobec wywołania takiego skutku, który nie został następnie uchylony, brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zdaniem skarżącego SKO nie powołało się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na żadną "uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia" postępowania nieważnościowego, co przesądza o wydaniu go z naruszeniem art. 61a § 1 Kpa. Powołany w zaskarżonym postanowieniu wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 409/19 nie jest też adekwatny do stanu niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko sformułowane w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2021 r. skarżący podtrzymując skargę podniósł, że SKO nie ustosunkowało się w odpowiedzi na skargę do sformułowanych w niej zarzutów. W konsekwencji wniósł o skorzystanie przez Sąd w odniesieniu do organów obu instancji z instytucji "sygnalizacji" zgodnie z treścią art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Na rozprawie sądowej w dniu 14 lipca 2021 r. skarżący podtrzymując skargę akcentował, że w pierwszej kolejności Starosta powinien rozpoznać sprawę o ustalenie wysokości obciążających go opłat za pobyt córki w rodzinie zastępczej, a dopiero później sprawę w przedmiocie odstąpienia od ustalenia takiej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy p.p.s.a. Sąd podziela bowiem wyrażone w zaskarżonym postanowieniu przez SKO stanowisko, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty z dnia [...] r., nie mogło być wszczęte z "innych uzasadnionych przyczyn", w rozumieniu art. 61a § 1 Kpa. Za jedną z takich przyczyn należy bowiem uznać fakt, że jak to trafnie stwierdziło Kolegium, w następstwie podjęcia postępowania zawieszonego objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowieniem, a to postanowieniem Starosty z dnia [...] r., a następnie zakończeniem postępowania przez wydanie merytorycznych decyzji przez organy obu instancji, postanowienie o zawieszeniu przestało regulować sytuację prawną stron postępowania. W chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, nie wywoływało ono już mogących mieć znaczenie z punktu widzenia interesów stron, skutków prawnych. To zaś oznacza, że faktycznie wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności należałoby uznać za bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności dotyczy głównie orzeczeń wywołujących skutek materialnoprawny. Nie obejmuje zaś orzeczeń, które dla określenia (ustalenia) takich skutków nie ma i nie miało znaczenia. Dotyczy to zatem również postanowień procesowych, wydanych w toku zamkniętych już postępowań. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdy skarżący mógł kwestionować zasadność postanowienia o zawieszeniu zarówno w toku instancji, jak i w środkach zaskarżenia orzeczeń merytorycznych, z których zresztą skorzystał przez wniesienie odwołania oraz skargi do tut. Sądu od orzeczenia w przedmiocie ustalenia opłaty w postępowaniu, w którym zostało wydane objęte wnioskiem nieważnościowym postanowienie. Co więcej skarżący wniósł też zażalenie na objęte w niniejszej sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie o zawieszeniu postępowania, a następnie skargę do sądu administracyjnego, która została oddalona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1555/20. Marginalnie jedynie należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję w stanowisku skarżącego, który zarzucając, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane bez podstawy prawnej, wniósł jednocześnie zażalenie na postanowienie o podjęciu postępowania. Tak też należy ocenić fakt, że twierdząc, iż w następstwie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania doszło do odwrócenia sekwencji zdarzeń, skarżący pomija okoliczność, że to jego wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej został złożony w sytuacji, gdy nie zakończyło się jeszcze postępowanie w przedmiocie ustalenia takiej opłaty. W zakresie przyjętej przez SKO przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia kwalifikacji, sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Dla oceny legalności tego postanowienia nie miały też znaczenia sformułowane przez skarżącego zarzuty odnoszące się do merytorycznej oceny postanowienia o zawieszeniu. Sformułowane w skardze zarzuty nie mogły mieć zatem wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. mr