II SA/Gl 1510/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: , , , Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi L.W. i K. W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu pisma w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wydanych pozwoleń na budowę i zatwierdzonych projektów budowlanych oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") po rozpatrzeniu zażalenia L.W. i K. W. (dalej zwanych jako "skarżący") uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PINB") z dnia [...] nr [...] znak:[...] , zwracające pismo z dnia 8 sierpnia 2019 r. wniesione do PINB w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie wydanych pozwoleń na budowę i zatwierdzonych projektów budowlanych sporządzonych przez projektantów przy ul. [...] w C. Jako podstawę prawną postanowienia ŚWINB wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 141 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2018, poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a." oraz art 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 i Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2019 r, poz. 1186 z późn. zm.), dalej "Prawo budowlane". Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 8 sierpnia 2019 r. L. W. i K. W. zwrócili się do PINB o wszczęcie postępowań wyjaśniających dotyczących odpowiedzialności zawodowej projektantów i osób sprawdzających projekty w zakresie projektów przedsięwzięć budowlanych na ul. [...] . w C.tj. 1. Budowy urządzeń infrastruktury technicznej dla ul. [...] i ul. [...] w C. (drogi wewnętrzne ze zjazdami), 2 Budowy domu jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] obecnie nr posesji[...] . W uzasadnieniu pisma wskazano na liczne nieprawidłowości w trakcie realizacji powyższych przedsięwzięć, w tym m.in. niedopełnienie obowiązków służbowych autora projektu i poświadczenie nieprawdy, utajnienie procedury realizacji projektu, dewastację drogi i ogrodzenia, popełnienie błędów technicznych w sztuce projektowania. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] znak:[...] , PINB zwrócił skarżącym wskazane powyżej pismo z dnia 8 sierpnia 2019 r. w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie wydanych pozwoleń na budowę i zatwierdzonych projektów budowlanych sporządzonych przez projektantów przy ul. [...] w C. W uzasadnieniu postanowienia o zwrocie pisma organ I instancji, przywołując art. 66 § 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazał, iż nie jest właściwym do zajęcia się przedmiotową sprawą. Podał przy tym, że organem kontrolnym w stosunku do zatwierdzonych przez Starostę projektów budowlanych oraz pozwoleń na budowę organu jest Wojewoda Śląski, do którego należy zwrócić się z przedmiotowym pismem. Natomiast organem kontrolnym w stosunku do osób sporządzających takie dokumentacje techniczne, posiadających uprawnienia budowlane i przynależnych do izby samorządu zawodowego - Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Ponadto organ I instancji wskazał, że pozostałe kwestie, dotyczące ponoszonych kosztów finansowych, należy dochodzić na drodze cywilno-prawnej przed sądem powszechnym. Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. W zażaleniu podnieśli, że PINB nie odniósł się do zarzutów dotyczących konkretnych naruszeń przez projektantów i osób sprawdzających art. 64. Konstytucji oraz niektórych przepisów Prawa budowlanego. Ponadto zwrócili uwagę, że pomimo zwrotu ich wniosku PINB dostrzegł możliwość występowania nieprawidłowości przy projektach i na samej budowie drogi ul [...] w C.i zarządził przeprowadzenie kontroli. Zażalenie okazało się skuteczne, gdyż zaskarżonym obecnie postanowieniem ŚWINB z dnia [...] zostało ono uchylone. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, ŚWINB, odnosząc się najpierw do zarzutów zażalenia, wskazał, że organ I instancji prawidłowo nie uznał się właściwym w sprawie i poprawnie wskazał w wydanym przez siebie postanowieniu organy właściwe do załatwienia podniesionych przez skarzących kwestii. ŚWINB stwierdził, że w przypadku zarzutów odnoszących się do odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, a także naruszeń dokonanych przez osoby sporządzające dokumentacje techniczne oraz projektantów, na podstawie art. 98 ust. 1 Prawa budowlanego własciwym będzie organ samorządu zawodowego - w tym wypadku Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Natomiast w stosunku do zatwierdzonych przez Starostwo [...] projektów budowlanych i wydawanych pozwoleń na budowę organem kontrolnym jest Wojewoda Śląski. Według ŚWINB organ I instancji prawidłowo uznał się właściwym jedynie w sprawie naruszenia i zajęcia pasa drogowego na ulicy [...] w C., z uwagi na prowadzone roboty przez właściciela budynku nr [...] w C. przy ul [...] i wyznaczył w odniesieniu do powyższej sprawy termin kontroli. Jednocześnie jednak ŚWINB stwierdził, że organ I instancji, wydając postanowienie o zwrocie pisma, naruszył art. 66 § 1 k.p.a.. Organ I instancji powinien bowiem, równocześnie z uczynieniem przedmiotem rozpoznania spraw należących do jego właściwości, zawiadomić skarżących (w formie pisma), iż w innych sprawach powinni oni wnieść odrębne podania do właściwych organów. Nie powinien natomiast dokonywać zwrotu podania wydanym przez siebie postanowieniem. Stąd konieczność jego uchylenia. ŚWINB wyjaśnił także, że zgodnie z art. 144 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym jedynie odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące odwołań, w tym art 138 k.p.a., determinujący treść rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Odwołując się do stanowisk doktryny prawniczej oraz dostrzegając w tym zakresie istniejące rozbieżności ŚWINB uznał, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia merytorycznego. W konsekwencji jedynym właściwym rozstrzygnięciem tej sprawy jest ograniczenie się do uchylenia postanowienia organu I instancji. Taka sentencja powoduje, że postanowienie PINB zostaje wyeliminowane z obrotu prawnego. Skarżący zakwestionowali jednak powyższe postanowienie ŚWINB. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu zarzucili, że jest ono tylko z pozoru dla nich korzystne, gdyż w istocie jest uwolnieniem się przez ŚWINB od przeprowadzenia merytorycznego postępowania, dotyczącego wszystkich opisanych przez nich nieprawidłowości, które obszernie omówili w uzasadnieniu skargi. W związku z tym skarżący domagają się spowodowania podjęcia przez służby Inspektoratu Nadzoru Budowlanego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie odpowiedzialności zawodowej twórców projektów budowy drogi ul. [...] oraz budynku [...] nr [...] w C. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności postanowienia organu II instancji, uchylającego zaskarżone postanowienie organu I instancji, wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie ma przepis art. 66 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, to organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu i poinformuje go o treści § 2. Zgodnie z § 2, odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Podkreślić należy, że przytoczony przepis art. 66 § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie na etapie badania wstępnego podania. Prawidłowe zastosowanie tego przepisu uniemożliwia pozostawienie części żądań strony bez jakiejkolwiek reakcji procesowej. Organ, badający swoją właściwość w przypadku wielości żądań zawartych w jednym podaniu, nie jest uprawniony do odstąpienia od załatwienia kwestii pozostałych żądań; w szczególności nie jest uprawniony do odstąpienia od wykonania obowiązku powiadomienia wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Przepis art. 66 § 2 k.p.a. pozwala z kolei na przyjęcie fikcji prawnej, polegającej na tym, że jeżeli strona zastosuje się do treści zawiadomienia, to jej podanie uważa się za złożone w dniu złożenia pierwszego podania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy ŚWINB zasadnie stwierdził, że pismo skarżących z dnia 8 sierpnia 2019 r. skierowane do PINB spełnia hipotezę normy prawnej, wynikającej z przytoczonego powyżej przepisu. Oznacza to, że PINB zobligowany były do tego, aby uczynić przedmiotem rozpoznania sprawę, która należała do jego właściwości tj. sprawę naruszenia i zajęcia pasa drogowego ul. [...] w C. z uwagi na prowadzone roboty przez właściciela. Natomiast w odniesieniu do pozostałych zagadnień, wobec których uznał, że nie jest organem właściwym, stosując się do dyspozycji normy prawnej wynikającej z art. 66 § 1 k.p.a. organ I instancji powinien był wyłącznie zawiadomić skarżących, iż w tych sprawach powinni wnieść odrębne podania do właściwych organów. Skoro pomimo tych obowiązków wynikających z art. 66 § 1 k.p.a., organ wydał postanowienie o zwrocie pisma, to tym samym zastosował się do dyspozycji zawartej w art. 66 § 3 k.p.a. pomimo braku ku temu podstaw, co oznacza, że zasadnie ŚWINB w ramach postepowania zażaleniowego uchylił postanowienie organu I instancji. Za przekonujące uznać także należy stanowisko ŚWINB, w którym, odwołując się do dorobku doktryny, organ ten wywiódł dopuszczalność wydania postanowienia wyłącznie uchylającego zaskarżone postanowienie organu I instancji, bez jednoczesnego orzekania o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. To ostanie w sposób nieuprawniony sugerowałoby, że organ I instancji w związku z uchyleniem zaskarżonego postanowienia powinien wydać kolejne postanowienie dotyczące żądań skarżących, podczas gdy PINB powinien załatwić sprawę w zakresie należącym do jego właściwości, a w pozostałym zakresie powinien pismem (a nie postanowieniem) przekazać informację o organie właściwym zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 66 § 1 k.p.a. Tym samym zaskarżone obecnie postanowienie ŚWINB odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów skargi zaakcentować należy, że skarżący oczekują od ŚWINB działań, do których w realiach rozpoznawanej sprawy organ ten nie był uprawniony w ramach rozpatrzenia wniesionego w sprawie zażalenia. We wskazanym powyżej piśmie z dnia 8 sierpnia 2019 r., którym skarżący zainicjowali postępowanie przed PINB, poruszone zostały zagadnienia, które, jak słusznie wskazał ŚWINB, należą do właściwości innych organów. Obawy skarżących o to, czy postępowanie przed tymi innymi organami okaże się skuteczne nie może stanowić podstawy do tego, aby ŚWINB, przekraczając zakres posiadanych uprawnień i wynikających z nich kompetencji, zajmował się zagadnieniami, które zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w obowiązującej regulacji prawnej, zostały zastrzeżone do właściwości innych organów. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkowało – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - jej oddaleniem. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.