II SA/Gl 1512/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi D.D, G.D. J.D., K.D., R.D., S.D. i W.D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Orzeczeniami z [...] 1956 r. Nr [...], z dnia [...]1956 r. Nr [...] oraz z dnia [...]1956 r. nr [...]Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa - [A] w T. nieruchomość rolną P. D., położoną w T., obejmującą obszar o łącznej powierzchni 18,5503 ha, oznaczoną jako działki nr 1, nr 2, nr 3 i część działki nr 4 oraz o ustaleniu odszkodowania na jego rzecz w wysokości 34.872,31 zł. Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Następcy prawni wywłaszczonego R. D., D. D., J. D., W. D., K. D., S. D., i G. D., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili o zwrot wszystkich wywłaszczonych nieruchomości. Postanowieniem z [...] r. Nr [...] Wojewoda Śląski wyznaczył do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Starostę [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Pismem z dnia [...] r, nr [...] Starosta [...] poinformował strony, iż wniosek dotyczący zwrotu działki nr 5 został wydzielony do odrębnego postępowania (oznaczonego sygnaturą [...].) Decyzją z [...] r. Nr [...] Starosta [...], przywołując w podstawie prawnej art. 136 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 44) orzekł o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości niezbudowanej, położonej w T. przy ulicy [...] oznaczonej jako działka nr 5 o powierzchni 2.4650ha w obrębie ewidencyjnym T., stanowiącej własność Gminy T., dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż o zwrot wywłaszczonej tej nieruchomości wystąpili spadkobiercy wywłaszczonego P. D., a ich następstwo prawne wykazane zostało dołączonymi do akt postanowieniami Sądu Rejonowego w T.. Dalej organ wyjaśnił, że spadkobiercy P. D. prowadzili przed Ministrem Infrastruktury postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., które nie zostały zakończone. Wskazał, iż postępowaniem wywłaszczeniowym objęto grunty w centrum miasta T. o obszarze 18,5503ha, w tym przedmiotową działkę, wyłączoną do odrębnego postępowania. W toku prowadzonego postępowania przygotowano dokumenty geodezyjne obrazujące wykaz zmian gruntowych, zmiany w oznaczeniu nieruchomości, mapę zasadniczą z wyrysowanym pasem dawnej własności, które pozwoliły na jednoznaczne ustalenie, że część nieruchomości będąca przedmiotem niniejszego postępowania oznaczona aktualnie numerem 5 powstała w wyniku kolejnych podziałów i scaleń działek pierwotnych. Starosta wyjaśnił, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje z chwilą, kiedy zaistnieje przesłanka z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc gdy nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Definicja zbędności zawarta jest z kolei w art. 137 tej ustawy. Podejmując ustalenie czy w przedmiotowym przypadku przesłanka zbędności faktycznie zaistniała, w pierwszej kolejności organ zmuszony był podjąć działania służące precyzyjnemu określeniu celu wywłaszczenia oraz jego realizacji. Cały obszar objęty wnioskiem, w tym także jego część wydzielona do odrębnego prowadzenia, został wywłaszczony w trybie przepisów dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Regulacja ta nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia, ani w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie (wywłaszczenie) nieruchomości, ani w dokumentacji sporządzonej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Uściślenie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości organ dokonał zatem w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Badając stan prawny i faktyczny nieruchomości organ stwierdził, że w dniu [...] 1950 r. Prezydium Rządu Rzeczpospolitej Polskiej podjęło uchwałę w sprawie rozbudowy T. Uchwała ta stała się podstawą do wykonania planu generalnego (perspektywicznego) miasta, który powstał w 1951 r. i został zatwierdzony przez ówczesne Prezydium Rządu dnia [...] 1953 r. Na podstawie tegoż planu opracowany został miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzony przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w dniu [...] 1955 r. Szczegółowe nazwy oraz daty tworzonych dokumentów planistycznych znalazły potwierdzenie w zapisach umieszczonych na oryginalne rysunku Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. - [...] rok, przechowywanym w dziale Historii Muzeum Miejskiego w T., udostępnionym organowi oraz stronom postępowania w trakcie oględzin dokumentów zgromadzonych w Muzeum w dniu [...] 2017 r. Zgodnie z treścią orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] 1956 r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., wywłaszczenie nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem nastąpiło na rzecz Państwa - [A] w T. Podmiot ten uzyskał zezwolenie Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w W. z dnia [...] 1955 r. znak: [...] na nabycie pod budowę osiedla mieszkalnego nieruchomości położonej w T. przy ulicy [...] o powierzchni około 26,43 ha. Wśród wywłaszczonych nieruchomości znajdowała się również nieruchomość należąca do P. D., oznaczona numerami działek 1 i 2. Wymienione zezwolenie poprzedzone było zaświadczeniem lokalizacyjnym "wstępnym" wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., Wydział Budownictwa nr [...] z dnia [...] 1954 r. wyrażającym zgodę na lokalizację szczegółową budownictwa mieszkaniowego na osiedlu [...] i [...] w T. wraz z załącznikami w postaci map, na których zaznaczono zasięg gruntów objętych planowaną inwestycją. Dla określenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, koniecznym było również zbadanie czy obowiązujący wówczas plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przeznaczenie tych terenów na cele publiczne, a jeśli tak to na jakie i czy zostały te zapisy planu zrealizowane. W tym celu organ przywołał Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony w 1955 r. przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., który przeznaczył przedmiotowy teren na cele sportowo- rekreacyjne. Z uwagi na brak oryginału treści oraz rysunku planu, swoje ustalenia organ oparł między innymi na opracowaniu sporządzonym przez generalnego projektanta miasta prof. dr K. W. pt. "[...] T.", wydanym staraniem Miejskiej Rady Narodowej w T. w 1960 r. Zawarte w nim liczne rysunki i dokumentacja fotograficzna, w tym plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta oraz plany szczegółowe poszczególnych zespołów osiedlowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą i zaprojektowaną zielenią, opatrzone stosownymi opisami, wskazują w sposób jednoznaczny, na przeznaczenie omawianego obszaru pod budowę między innymi boiska z bieżnią, skomunikowanego z istniejącymi ulicami [...] i [...] (wówczas [...]) oraz szeregu boisk treningowych i kąpieliska z plażą. Wobec braku oryginału dokumentu planistycznego za dowód jego istnienia organ przyjął Uchwałę nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. wraz z wyciągiem z Opisu technicznego aktualizacji Planu Ogólnego T., której kopia pozyskana została z Archiwum Państwowego w K. Organ oparł się również na planszy studialnej "Miasto [...] T." 1:2000 wykonanej w 1961 r., znajdującej się w zbiorach Działu Historii Miasta - Muzeum Miejskiego w T., która przedstawia zrealizowaną oraz przyszłą zabudowę miasta, między innymi obiekt stadionu sportowego wraz z pozostałymi obiektami sportowymi i towarzyszącą infrastrukturą. Dla udokumentowania realizacji celu wywłaszczenia, Starosta [...] do akt sprawy włączył również dokumentację projektową sporządzoną w 1975 r. przez Biuro Projektów Budownictwa Ogólnego- [...]., w skład której wchodzi drobiazgowy opis terenu, na którym realizowana ma być nowa inwestycja w postaci budowy dojazdu, dojść pieszych oraz ukształtowania terenu, zagospodarowania zieleni oraz drenażu i regulacji stawów wraz z hydrologią oraz mapy geodezyjne, na którym umieszczone są obiekty istniejące (stadion, boisko sportowe, bieżnie, stawy wraz z tzw. "miasteczkiem komunikacyjnym") oraz obiekty projektowane (korty tenisowe, zieleń, drenaż). Zgodnie z wiedzą organu, mapy geodezyjne, na których umieszcza się obiekty projektowane do realizacji, zawierają w sobie obiekty istniejące, podlegające inwentaryzacji geodezyjnej. Data sporządzenia dokumentacji oraz jej zakres, w ocenie organu, jednoznacznie wykazują, że na terenie objętym postępowaniem, już w 1975 r. zlokalizowane były obiekty rekreacyjno-sportowe. Dla porównania treści rysunku planu z istniejącym zagospodarowaniem terenu, organ pierwszej instancji jako dowody w sprawie dopuścił też zdjęcia lotnicze z lat 1973, 1978 i 1981 fragmentów miasta T., obrazujące między innymi obszary objęte niniejszym postępowaniem, na których wyraźnie widoczne są ścieżki wybudowane w identycznym kształcie, jak na rysunku szczegółowego planu zawartym w przywołanym powyżej opracowaniu [...] T. Badając stan prawny nieruchomości wywłaszczonej organ stwierdził, iż prawo własności do niej przysługiwało, od chwili nabycia w 1956 r. Skarbowi Państwa, a od dnia [...] r., na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...], własność przyznana została Gminie Miejskiej T. Zatem od dnia wywłaszczenia teren ten stanowił własność podmiotu publicznego. Przedmiotowy teren początkowo użytkowany był przez klub sportowy - [...], a od 1994 r. pozostawał w użytkowaniu i zarządzie jednostki organizacyjnej Miasta - Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji, bez zmiany właściciela. Decyzją nr [...] Zarząd Miasta T. przekazał cały ten obszar wymienionej jednostce w nieodpłatny zarząd w celu wykonywania działalności statutowej. W dacie rozstrzygnięcia przedmiotowa działka pozostaje do wyłącznej dyspozycji Miasta T. Prezydent Miasta T. zarządzeniem z [...] r. odebrał administrowanie Miejskiemu Ośrodkowi Sportu i Rekreacji, przywracając działkę do zasobu nieruchomości gminnych. W toku postępowania nie dokonywano oględzin nieruchomości, a jej sposób zagospodarowania ustalony został na podstawie zdjęć satelitarnych oraz oględzin działek sąsiednich i tej działki przeprowadzonych w toku odrębnych postępowań. Strony nie wniosły zastrzeżeń i uwag do ustalonego sposobu jej zagospodarowania, potwierdzając go na rozprawie administracyjnej w dniu [...] r. Ze sporządzonej dokumentacji w sposób jednoznaczny wynika, że objęty postępowaniem obszar wywłaszczony stanowi grunt niezabudowany, porośnięty trawą, z kilkoma wieloletnimi drzewami, wchodząc w ogrodzoną całość terenów rekreacyjno- sportowych przy ulicy [...]. Zatem obecne zagospodarowanie nieruchomości wskazuje, że teren ten spełnia funkcje rekreacyjne, jest powszechnie dostępny i wykorzystywany zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim była budowa nowego miasta T., obejmująca również tereny rekreacyjno- sportowe. Odwołując się do orzecznictwa organ podniósł, że inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego to nie tylko budowa typowych budynków (bloków mieszkalnych), ale również wszystkich obiektów i urządzeń technicznych, składających się na infrastrukturę osiedla, m.in boiska i tereny sportowe, a także tereny zieleni. Starosta stwierdził, że teren objęty przedmiotowym postępowaniem przeznaczony został na cele publiczne uzasadniające wywłaszczenie - tj. tereny sportowo- rekreacyjne i do dnia złożenia wniosku o zwrot nieruchomości takie funkcje spełniał i spełnia do dnia orzekania. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli wnioskodawcy, reprezentowani przez pełnomocnika. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 w związku z art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakwestionowali oni brak precyzji przy ustaleniu celu wywłaszczenia, a w rezultacie zakwestionowali realizację celu wywłaszczenia. W ocenie odwołujących cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości, stąd istnieje możliwość zwrotu przynajmniej jej części. W zakresie naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podkreślili uchybienia polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz uzasadnienie decyzji w sposób niepełny z brakiem precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ podejmując takie właśnie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu odwołania rozwinięto postawione zarzuty zamieszczając szeroką argumentację przemawiającą za ich zasadnością. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania uznał, że zarówno ustalenia Starosty [...], jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Organ przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, stwierdził, że terminy wskazane w art. 137 ustawy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość działania organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia stron kontrolowanego postępowania, stwierdzając, że decyzja wywłaszczeniowa wydana została w 1956 r. (czyli ponad 60 lat temu) w całkowicie odmiennych warunkach ustrojowych. Podniósł, że ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie celu wskazanego w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej. Dodał jednak, że na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych należy przyjąć, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia winny być oceniane "proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania kontroli". Innymi słowy organ przyznał, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł on wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określenia celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury "historycznej". W ocenie organu odwoławczego przyjąć w sprawie należy (jak prawidłowo uczynił to organ pierwszej instancji), iż celem wywłaszczenia była budowa miasta T., które, jak wynika z treści uchwały z dnia [...] r. Prezydium Rządu Rzeczypospolitej Polskiej, "miało w okresie planu sześcioletniego osiągnąć poziom 30 tysięcy mieszkańców, a w dalszej perspektywie 100 tysięcy mieszkańców i przejąć "część funkcji centralnych w stosunku do [...] dla odciążenia K. " Miasto T. niewątpliwie powstało, zaś działka stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania znajduje się w jego graniach i stanowi - zgodnie z pierwotnymi założeniami tj. planem ogólnym tego miasta - teren sportowo- rekreacyjny, na którym powstał (i nadal istnieje) stadion sportowy wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą w postaci parkingów, dróg dojazdowych i zieleni towarzyszącej z wyznaczonymi ciągami pieszymi (alejkami), zapewniającymi komunikacje pomiędzy położonymi w ich obrębie obiektami sportowymi (korty tenisowe i boiska) oraz rekreacyjnymi (miasteczko komunikacyjne oraz stawy). Podkreślono przy tym, że teren wnioskowanej do zwrotu działki nie był przeznaczony do zabudowy trwałymi obiektami, a w zamyśle "miało stanowić obszar dla wyciszenia stadionu, poprzez wprowadzenie grup drzew głównie na obrzeżu parku. Pozostawiona otwarta przestrzeń, z trawnikami i rabatami, pozwoli na uzyskanie spacerowego chodnika". Przeprowadzona przez organ drugiej instancji ponowna analiza zgromadzonego w sprawie materiału źródłowego pozwoliła na uznanie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, a zamierzenie w postaci rozbudowy miasta realizowano w sposób celowy, z zachowaniem wszystkich założeń planistycznych, z zastosowaniem zasady jednolitej koncepcji architektonicznej i skończonej całości. Podkreślenia wymaga, że w ocenie Wojewody nie ma żadnych wątpliwości co do faktu, iż zamierzenie inwestycyjne w postaci rozbudowy miasta T. zostało zrealizowane. Tym samym wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu, a jego realizacja (jak wynika z materiału dowodowego) nastąpiła zarówno przed złożeniem wniosku o zwrot (co miało miejsce w 2009 r.), jak i przed [...] 2004 r. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu okoliczności oddania tej działki w dzierżawę prywatnemu przedsiębiorcy oraz planowanej, na przedmiotowym gruncie, budowy [...], które w ocenie odwołujących potwierdzają zbędność tego gruntu na cele wywłaszczenia, organ wyjaśnił, że wobec zrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomości (co nastąpiło w tym przypadku przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie istnieje możliwość jej zwrotu, mimo późniejszej zmiany sposobu jej wykorzystania. Z chwilą bowiem zrealizowania celu wywłaszczenia wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami w jej rozporządzaniu. Trudno jednak uznać, by w okolicznościach niniejszej sprawy, budowa [...] nie wpisywała się w sportowo- rekreacyjny charakter tej części miasta. Brak zatem podstaw do uwzględnienia złożonego odwołania i zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli wnioskujący o zwrot przedmiotowej nieruchomości, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucili decyzji Wojewody Śląskiego naruszenie: 1/ art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (a także art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 tej ustawy) poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, tj. w szczególności poprzez: - zaniechanie precyzyjnego ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, mimo iż organ pierwszej instancji przyznał, że nieruchomość nie została zagospodarowana w całości zgodnie z celem określonym w orzeczeniu wywłaszczeniowym; - niedopuszczalne ustalenie rzekomego zrealizowania celu wywłaszczenia określonego w orzeczeniu wywłaszczeniowym na podstawie opracowania K. W. "[...] T." oraz na podstawie planszy studialnej "[...]T." oraz innych dokumentów pośrednich: - bezpodstawne uznanie, że wystarczającym doprecyzowaniem celu wywłaszczenia jakim miała być realizacja narodowych planów gospodarczych jest ustalenie, że na nieruchomości zrealizowany został teren rekreacyjno-sportowy; - nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego w celu ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia, mimo iż organ pierwszej instancji w zasadzie nie przeprowadził w tym względzie w ogóle postępowania dowodowego (i kilkukrotnie rażąco naruszył zasady jego prowadzenia określone w Kodeksie postępowania administracyjnego) , jak również mimo wniosku skarżących i zarzutów odwołania; 2/ art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...], podczas gdy: - wobec istotnych braków postępowania wyjaśniającego i nieustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia oraz faktycznego przeznaczenia działki ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego (ustawy o gospodarce nieruchomościami) organ drugiej instancji winien był albo uchylić wymienioną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, albo po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego orzec co do istotny sprawy, 3/ naruszenia zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr [...] z dnia [...] 1955 r. w sprawie zasad wyboru i trybu uzgadniania lokalizacji inwestycji związanych z uchwałą nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] 1957 r. w sprawie lokalizacji inwestycji poprzez jego niezastosowanie; 4/ art. 136 ust. 1, a także art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez: - bezzasadną odmowę zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr 5, podczas gdy odmowa zwrotu nieruchomości może nastąpić dopiero po ustaleniu przez organ, jaki był rzeczywisty cel wywłaszczenia oraz czy cel ten został na nieruchomości zrealizowany (działka nadal jest niezagospodarowana i porośnięta trawą pomimo upływu 60 lat) ; - całkowicie bezpodstawną odmowę zwrotu nieruchomości należącej do skarżących podczas gdy, organ pierwszej i drugiej instancji w żadnym zakresie nie zbadał wskazanych w art. 136 ust 3 cytowanej ustawy przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; - ich niezastosowanie, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na wskazanej działce, pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy wobec czego nieruchomość powinna zostać zwrócona; - nieuwzględnienie faktu, iż przedmiotowa nieruchomość przez cały okres wywłaszczenia, aż do wydania skarżonej decyzji nie była wykorzystywana na żadne cele publiczne, tym bardziej z przeznaczeniem jako teren rekreacyjno- sportowy, co wskazuje fakt oddania tej nieruchomości w dzierżawę osobie prywatnej, czyli nie stanowiła terenu powszechnie dostępnego, przeznczonego na cele publiczne; - jeżeli zaś na nieruchomości zrealizowana została inna inwestycja niż ta, która miała być celem wywłaszczenia, to nie może ona stanowić przesłanki odmowy zwrotu nieruchomości, gdyż jedyną podstawą odmowy zwrotu jest realizacja celu wywłaszczenia (ta zaś nie nastąpiła ani do 2004 r., a ani do chwili obecnej, tym bardziej do 1973 r.); - w przypadku zaś uznania, w wyniku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego że konkretny cel zrealizowany został na części nieruchomości, zwrotowi winna podlegać niezagospodarowana część działki; 5/ art. 136 w związku z art. 15 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę Śląskiego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie podczas, gdy: - sprawa winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta merytorycznie, - zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie, - rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu administracyjnej tylko ponowne rozpoznanie sprawy, - organ ma prawo (i obowiązek) przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów, jeśli postępowanie przed organem pierwszej instancji nie doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, 6/ naruszenie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie przez organ, iż skarżący nie zostali zawiadomieni o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa miasta T. czyli potrzeby mieszkalnictwa, natomiast przedmiotowa nieruchomość oddana została osobie prywatnej w dzierżawę, czyli przez wiele lat nie pełniła celu publicznego; 7/ naruszenie art. 11 i art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy; 8/ naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie przez organ sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 31 ust. 3 Konstytucji; 9/ naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentem preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z jej art. 17 "Każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem". W piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2019 r. skarżący podtrzymali zarzuty skargi podkreślając, iż w sprawie organy bezzasadnie przyjęły, że rzekomym celem wywłaszczenia działki nr 5 była realizacja bliżej nieokreślonych oraz zbyt szeroko i abstrakcyjnie określonych narodowych planów gospodarczych, obowiązujących w 1956 r. Zdaniem skarżących organy nie ustaliły, jaką konkretnie inwestycję zaplanowano i czy faktycznie doszło do zrealizowania tak określonych celów wywłaszczenia. Powtórzono też argumentację zawartą w skardze. . Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżących podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację, dodając, iż teren nadal nie jest zagospodarowany. Podkreśliła, że wszystkie dokumenty, na które powołując się organy powstały po dacie wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powołanej ostatnio ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ona prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani przepisów procedury. Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 44) "nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości". Jednocześnie w świetle ust. 3 tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Prosta analiza powyższych przepisów wskazuje, iż możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy zostanie wykazane, iż nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Aby ustalić taki stan, konieczne jest dokonanie dwojakiego rodzaju ustaleń. Pierwsze, jaki był cel wywłaszczenia. Drugie dotyczy faktycznego wykorzystania nieruchomości. W ocenie składu orzekającego organy administracji w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustaliły cel wywłaszczenia. Oparły się przy tym o szereg dokumentów zarówno programowych, odnoszących się do kierunków rozwoju miasta T. w okresie wywłaszczenia, jak i dokumentów bardziej szczegółowych, dookreślających zamierzenie inwestycyjne. Były to: - uchwała Prezydium Rządu Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...]1950r. w sprawie rozbudowy T., - plan generalny (perspektywiczny) rozwoju T. z 1951 r zatwierdzony przez Prezydium Rządu dnia [...]1953 r., - miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. T., zatwierdzony przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w dniu [...] 1955 r., - rysunek Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. - [...]rok, - orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] 1956r. Nr [...]Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. W ocenie Sądu powyższe dokumenty wskazują jednoznacznie, iż nieruchomości, których zwrotu domagają się skarżący zostały przeznaczone na cele rekreacyjno-sportowe. Pomocniczo organ pierwszej instancji wykorzystał opracowanie sporządzone przez generalnego projektanta miasta prof. dr K. W. pt. "[...] T.", wydanym staraniem Miejskiej Rady Narodowej w T. w 1960 r. Zawiera ono liczne rysunki i dokumentację fotograficzną, w tym plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta oraz plany szczegółowe poszczególnych zespołów osiedlowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą i zaprojektowaną zielenią. Wszystkie rysunki oraz fotografie opatrzone są stosownymi opisami. Wskazują one, w sposób jednoznaczny, na przeznaczenie omawianego obszaru pod budowę między innymi boiska z bieżnią, skomunikowanego z istniejącymi ulicami [...] i [...] (wówczas [...]) oraz szeregu boisk treningowych i kąpieliska z plażą. Brak oryginału planu uzasadnił sięgnięcie do uchwały nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...]r. wraz z Wyciągiem z Opisu technicznego Aktualizacji Planu Ogólnego [...] oraz planszy studialnej "[...]" 1:2000 wykonanej w 1961 r. Starosta [...] do akt sprawy włączył wreszcie dokumentację projektową sporządzoną w 1975 r. przez Biuro Projektów Budownictwa Ogólnego - [...]. W skład tej dokumentacji wchodzi drobiazgowy opis terenu, na którym realizowana ma być nowa inwestycja w postaci budowy dojazdu, dojść pieszych oraz ukształtowania terenu, zagospodarowania zieleni oraz drenażu i regulacji stawów wraz z hydrologią oraz mapy geodezyjne, na którym umieszczone są obiekty istniejące ([...], bieżnie, stawy wraz z tzw. "miasteczkiem komunikacyjnym") oraz obiekty projektowane (korty tenisowe, zieleń, drenaż). Skoro zatem (co wynika z akt postępowania) obecnie na wywłaszczonych nieruchomościach, których zwrotu domagają się skarżący, znajdują się zabudowania stadionu sportowego (brama wejściowa) utwardzone parkingi, wjazd na parking, a na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się pas zieleni oddzielający obiekty sportowe od ciągu pieszego położonego wzdłuż ulicy [...], nie można mówić, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Biorąc pod uwagę powyższe, nie są zasadne zarzuty skargi, iż nie ustalono w sposób jasny, wystarczający i przekonujący celu wywłaszczenia. Co ważne, skarżący nie kwestionują powyższych okoliczności, stwierdzają jednak, że są one niewystarczające. Należy jednak zwrócić uwagę, że dokonywana jest analiza działań i zamierzeń, które miały miejsce ponad 60 lat temu, w zupełnie innej sytuacji gospodarczej, politycznej i prawnej. Jak podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji w tamtych czasach cel wywłaszczenia określany był w sposób ogólny, a nawet mógł on wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne wyższe wymagania dotyczące określenia celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie można zatem dzisiejszych standardu prawnego i wymagań prawnych – przyjmowanych przy ocenie przesłanek z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosować do zupełnie innych realiów gospodarczych, politycznych i prawnych. Przenoszenie dzisiejszej wiedzy oraz modelu regulacji (czasem bardzo kazuistycznej) na rozstrzygnięcia zapadłe ponad pół wieku temu nie jest bowiem niczym uzasadnione. Stąd za niezasadne należy uznać zarzuty określone w pkt 1, 2, 3, 6 i 7 skargi. Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Skarżącym nikt ich praw dochodzenia zwrotu nieruchomości nie ograniczył. Nie stanowi takiego ograniczenia to, że zgodnie z obowiązującym prawem ich żądanie było niezasadne. Nie można się również zgodzić zarzutem naruszenia w sprawie art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Pełnomocnik skarżących przytoczył jedynie część tego przepisu. Stanowi on bowiem, że "każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny". Jak zatem widać, przepis powyższy dopuszcza możliwość odjęcia prawa własności (za słusznym odszkodowaniem). Niezależnie od tego rozstrzygana sprawa nie dotyczy kwestii dziedziczenia, czy też wywłaszczenia ale zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu dla rozstrzyganej sprawy bezprzedmiotowe są okoliczności podniesione w odwołaniu dotyczące zbycia nieruchomości, czy okoliczności oddania wnioskowanej do zwrotu działki w dzierżawę prywatnemu przedsiębiorcy czy w końcu planowanej budowy stadionu lekkoatletycznego na tym terenie. Wbrew stanowisku skarżących nie potwierdzają one ich tezy w zakresie zbędności tego gruntu na cele wywłaszczenia. Wobec bowiem ustalenia, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany (a nastąpiło to w niniejszym przypadku przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie istnieje możliwość jej zwrotu, mimo nawet późniejszej zmiany sposobu jej wykorzystania. Z chwilą bowiem zrealizowania celu wywłaszczenia wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami w jej rozporządzaniu. Nie ma też organ obowiązku powiadamiania stron o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel niż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, skoro zostały one już wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.