II SA/Gl 1513/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Spółdzielni kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 7 grudnia 2012 r. SM "A" w G. zgłosiła PINB w G. fakt popełnienia samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu trójfazowego zasilania energetycznego mieszkania przy ul. [...] w G. W dniu 29 stycznia 2013 r. PINB W G. przeprowadził oględziny lokalu, sporządzając z nich protokół nr 9/2013. W toku oględzin ustalono, że w mieszkaniu wykonano nowe podłączenie instalacji elektrycznej do sieci o mocy przyłączeniowej do 40 KW, zgodnie z warunkami przyłączenia określonymi umową z 23 kwietnia 2012 r. uprzednio lokal zasilany był prądem jednofazowym o napięciu 230 V. Roboty wykonano latem 2012 r., bez pozwolenia. Do istniejącej instalacji wewnętrznej między miejscem dostawy – SP 260 skrzynka na parterze, zabezpieczenie przedlicznikowe ERBEL zainstalowano bezpiecznik, licznik i rozłącznik. W aktach sprawy znajduje się pismo SM "A" z 23 lutego 2012 r. nr [...] informujące, że w celu podłączenia do mieszkania prądu trójfazowego właściciel mieszkania winien wystąpić do [B] G. o wydanie warunków zasilania, opracować dokumentację projektowo-techniczną i wykonać instalację we własnym zakresie i na własny koszt, po uzgodnieniu z Działem Technicznym SM. Znajduje się także pismo SM z 19 kwietnia 2012 r. nr [...] informujące, że określenie warunków wykonania nowej instalacji będzie możliwe po dostarczeniu do Działu Technicznego zatwierdzonej dokumentacji projektowo-technicznej wraz z obliczeniami dotyczącymi obciążeń w stosunku do instalacji istniejącej. W dniu 4 lutego 2013 r. pełnomocnik inwestorów M. B. i L. B. złożył w organie dokumenty związane z wykonaną zmianą. Pismem z 25 lutego 2013 r. PINB dla miasta G. zawiadomił o wszczęciu na wniosek SM "A" w G. postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie wewnętrznej instalacji elektrycznej w celu zmiany układu zasilania jednofazowego na trójfazowe w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] w G. W reakcji na zawiadomienie Spółdzielnia podała, że nie zgadza się na istniejący stan instalacji, żąda jej demontażu i przywrócenia klatki schodowej do stanu pierwotnego. Trasa instalacji przebiega w sposób, na jaki Spółdzielnia nie wyraża zgody. Powymienianie zabezpieczeń pozwala domniemywać, że inwestor przewiduje większy pobór mocy niż dopuszczalny, co grozi wypaleniem głównych zabezpieczeń budynku. Inwestorzy złożyli dokumentację wykonanych prac, na którą składają się protokół pomiarów elektrycznych, oświadczenie inż. K. D. dotyczące charakterystyki wykonanych prac (bez daty), schemat ideowy zasilania, protokół pomiarów rozdzielnicy, z pomiaru izolacji kabla, z pomiarów rezystancji izolacji w obwodach instalacji, z pomiarów skuteczności przeciwpożarowej, certyfikaty kalibracji mierników oraz zaświadczenie o uprawnieniach. Decyzją z [...]r., nr [...] PINB dla miasta G. umorzył wszczęte postępowanie, podając w podstawie prawnej art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej prawem budowlanym. W uzasadnieniu wyjaśnił, że inwestor wykonał przebudowę wewnętrznej instalacji elektrycznej, przedłożył umowę z dostawcą energii na przyłączenie instalacji do sieci. W ramach robót wykonano montaż skrzynki na porterze budynku, zabezpieczenie przelicznikowe, zainstalowano bezpiecznik i rozłącznik zalicznikowy. Roboty wykonano bez pozwolenia na przebudowę, inwestorzy przedłożyli opinię techniczną. Wykonane roboty wpływają na zmianę parametrów techniczno-użytkowych pomieszczeń w obrębie budynku, co w rozumieniu art. 3 pkt 7a prawa budowlanego stanowi przebudowę i wymaga pozwolenia na budowę. Wykonanie innych robót niż budowa bez pozwolenia uzasadnia przeprowadzenie postępowania w trybie art. 51 i 50 prawa budowlanego, których celem jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Organ opisał złożone przez inwestorów dokumenty oraz oświadczenia C.L. i J. P. Do zastrzeżeń SM odniósł się legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami inż. K. D. stwierdzając, że wykonanie nowej linii do mieszkania, montaż skrzynki i rozdzielni są zgodne z warunkami wydanymi przez [C]. Dobudowa linii zasilającej mieszkanie nie ma wpływu na część wspólną instalacji w budynku wielorodzinnym, a podłączenie zasilania za rozłącznikiem głównym nie spowodowało przebudowy części wspólnej instalacji. Zmianę układu zasilania wykonano prawidłowo. Na podstawie przedmiotowego opisu materiału organ I instancji stwierdził, że ocena techniczna dotycząca wykonanych robót nie budzi wątpliwości, a wnioski są wyczerpujące. Nie ma podstaw do podważania opinii osoby posiadającej stosowne uprawnienie budowlane. Spółdzielnia nie przedłożyła opinii przeciwstawnej, potwierdzającej jej zarzuty. Roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i nie stwierdzono nieprawidłowości. Okoliczności te uzasadniają umorzenie postępowania, co wywiera skutek legalizacji robót. Brak bowiem podstaw do stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nie istnieje potrzeba robót doprowadzających instalację do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu do decyzji Spółdzielnia zarzuciła błędne i niepełne ustalenia faktyczne, naruszenie prawa własności przez samowolę budowlaną. W uzasadnieniu podała, ze linia biegnie po ścianie klatki schodowej, czyli części wspólnej nieruchomości, która nie wchodzi w skład mieszkania i wobec tego roboty wymagają zgody Spółdzielni. Decyzja błędnie określa prace jako dotyczące instalacji wewnętrznej. Samowolę zalegalizowano bez zgody Spółdzielni. Legalizacja jest uzależniona od spełnienia wymogów pozwolenia na budowę i uzyskania zgody Spółdzielni. Tymczasem organ ocenił zgodność robót z przepisami technicznymi, a pominął kwestię zgody właściciela na inwestycję. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego wymaga złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i ustalenia przyjęte przez organ I instancji, a także zarzuty odwołania. Umorzenie postępowania oceniono jako zasadne. Roboty stanowiły przebudowę obiektu budowlanego (budynku) jako całości, wykonanej w warunkach samowoli. Zastosowanie art. 51 jest zatem uzasadnione. W pierwszej kolejności organ zobligowany jest rozważyć możliwość legalizacji robót. Organ odwoławczy podzielił ocenę PINB, że roboty wykonano zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, brak jest podstaw do nakładania obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Decyzja umarzająca legalizuje roboty. Ratio legis art. 51 prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem administracyjnym, nie cywilnym. Możliwe jest zalegalizowanie robót wykonanych z naruszeniem prawa własności, pokrzywdzony może dochodzić ochrony przed sądem powszechnym. Dla poparcia tej tezy przytoczono sygnatury wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stwierdzono też, że zgodnie z uchwałą NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie uzasadnia nakładania obowiązku złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kwestia ta w ramach postępowania z art. 50 i 51 prawa budowlanego w ogóle nie ma znaczenia. Naruszenie własności nie jest samoistną podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki. W skardze do sądu administracyjnego Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła błędne i niepełne ustalenie stanu faktycznego, naruszenie art. 66 ust. 1 i 2 prawa budowlanego w związku z § 186 ust. 2 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych i akceptację samowoli wykonanej niezgodnie z przepisami. W uzasadnieniu podkreślono, że organy ograniczyły sprawę do przebudowy instalacji wewnętrznej w mieszkaniu, całkowicie pomijając wykonaną linię w klatce schodowej na przestrzeni sześciu kondygnacji. To właśnie ta linia zasilająca mieszkanie jest w ocenie Spółdzielni wykonana wadliwie, z naruszeniem § 186 ust. 2 rozporządzenia, bieganie w ogólnodostępnej klatce schodowej. W sprawie zachodzą zatem przesłanki do podjęcia działań na podstawie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Umarzając postępowanie w sprawie prowadzonej w trybie art. 51 prawa budowlanego organy stanęły na stanowisku, że rozstrzygnięcie to kończy postępowanie legalizacyjne z pozytywnym dla inwestora efektem. Kwestia treści decyzji, jaka powinna być wydana gdy roboty wykonane w warunkach samowoli nie wymagają działań naprawczych bywa przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie sądowym, orzekający w sprawie Sąd nie dostrzega jednak przeszkód, aby dopuścić umorzenie postępowania jako rozstrzygnięcie legalizujące samowolę. Warunkiem jednak jest, aby zaskarżone postępowanie skutkowało stanem zgodnym z przepisami prawa budowlanego. Oznacza to konieczność przeanalizowania i oceny wszystkich elementów składających się z punktu widzenia prawa budowlanego na stan zgodny z jego przepisami. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji oraz materiał sprawy nie dają podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że stan taki w sprawie istnieje. Zasadny jest zarzut Spółdzielni, że sprawa ograniczona została do przebudowy instalacji wewnętrznej w mieszkaniu inwestorów, taki zakres sprawy potwierdza określony w decyzji przedmiot postępowania. W konsekwencji pominięty został argument Spółdzielni, że roboty obejmowały też prace na klatce schodowej na długości sześciu kondygnacji budynku. W złożonych przez inwestorów materiałach znajduje się oświadczenie, że dobudowa linii zasilającej mieszkanie nie ma wpływu na część wspólną instalacji i nie spowodowała przebudowy części wspólnej instalacji. Brak ingerencji w istniejącą instalację w częściach wspólnych budynku i brak jej przebudowy nie oznacza jednak jeszcze, że nie zmieniając stanu istniejącego, nie dobudowano elementów nowych. Istnienie takiej nowej linii zasilającej mieszkanie jest uprawdopodobnione, nie było jednak jej wykonanie zupełnie przedmiotem zainteresowania organów. W konsekwencji nie poddaje się weryfikacji zarzut skargi naruszenie przepisu § 186 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie można bowiem w oparciu o zebrany materiał potwierdzić lub zaprzeczyć tezie, że linia zasilająca mieszkanie przepis ten narusza. Twierdzenie organów obu instancji, że roboty nie naruszają przepisów prawa budowlanego, ze względu na przyjęty przedmiot postępowania (instalacja wewnętrzna) i brak wyraźnego odniesienia się do standardów dotyczących linii zasilającej mieszkanie, nie mogą zostać odniesione także do robót wykonanych na klatce schodowej. Roboty te powinny zostać scharakteryzowane, a następnie dokonana ich kwalifikacja z punktu widzenia reżimu prawa budowlanego. Jeżeli reżim ten robót tych dotyczy, winny one zostać ocenione z punktu wiedzenia zgodności z przepisami prawa budowlanego. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 nie może być rozumiana w ten sposób, że kwestie legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 prawa budowlanego w ogóle nie odgrywają znaczenia, a ochrony naruszonego prawa własności można dochodzić w postępowaniu przed sądami cywilnymi. Jak zwrócono uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwała jednoznacznie jedynie rozstrzyga, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora w tym trybie obowiązek złożenia oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Biorąc od uwagę uzasadnienie tej uchwały, nie wyklucza ona konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na określone cele budowlane, lecz kwalifikuje to oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym, a jego złożenie jako czynność procesową. Nie oznacza to zatem, że podczas prowadzenia legalizacji w trycie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia, jak to przyjęty orany obu instancji w wydanych decyzjach (por. wyrok NSA z 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/11, wyrok NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11). Nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50 – 51 prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy doszło do robót podlegających reżimowi prawa budowlanego i wymagających legitymowania się takim prawem. O ile w przypadku przebudowy instalacji wewnętrznej prawo inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie budzi wątpliwości, o tyle w zakresie pozostawionym poza rozważaniami organów, dotyczącymi robót na klatce schodowej, nie było ono w ogóle badane. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga zbadania legalności robót związanych z doprowadzeniem zasilania do mieszkania. Nie budzi wszak wątpliwości, że w przypadku wykonania jakichś robót poza mieszkaniem, ich ewentualna wadliwość może uzasadniać wszczęcie postępowania dotyczącego stanu technicznego obiektu i kierowanie nakazów do właściciela lub zarządcy nieruchomości. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i art. 209 powołanej ustawy bu