II SA/Gl 1513/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia i przedłożenie przeglądu ekologicznego oddala skargę. Starosta[...], rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z dnia 14 sierpnia 2020 r. zobowiązał obecnie skarżącą – K. S.A. z siedzibą w O., do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla Zakładu [...] w L. przy ul. [...] Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, uchyliło w całości decyzję organu I instancji oraz w pkt I. zobowiązało skarżącą Spółkę do sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2022 r. przeglądu ekologicznego dla Zakładu [...] w L. zawierającego: 1. opis obejmujący: a) rodzaj, wielkość i usytuowanie instalacji wraz z informacją o jej stanie technicznym, b) powierzchnię zajmowanego terenu lub obiektu budowlanego, c) rodzaj technologii, d) istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji obiekty mieszkalne i użyteczności publicznej; 2. określenie oddziaływania na środowisko instalacji; 3. opis działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko; 4. wskazanie, czy dla instalacji konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, określenie granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich; 5. zwięzłe streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w przeglądzie; 6. nazwisko osoby lub osób sporządzających przegląd. W pkt II. orzeczono, iż spełniając wymagania określone w punkcie I. niniejszej decyzji, w celu oceny wpływu funkcjonowania instalacji na środowisko, ze szczególnym uwzględnieniem czynnika ludzkiego (w tym zdrowia okolicznych mieszkańców) należy: 1. objąć oceną zasadnicze źródła potencjalnego zagrożenia dla środowiska, w tym dla zdrowia ludzi, tj. emisję niezorganizowaną pyłów, emisję odorów i emisję hałasu; 2. przedstawić propozycje wraz z analizą rozwiązań i działań spójnych z planowaną kompleksową modernizacją zakładu, docelowo eliminujących jego negatywny wpływ na środowisko. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Odwołał się do przepisów art. 237 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 1973), zwanej dalej p.o.ś. Wskazał, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy, a przegląd ekologiczny stanowi środek dowodowy o charakterze subsydiarnym, a więc stosowanym gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych. Dalej organ odwoławczy m.in. zwrócił uwagę, że funkcjonowanie przedmiotowej instalacji jest źródłem konfliktu między skarżącą a podmiotami sąsiadującymi z terenem nieruchomości oraz społecznością lokalną. Do postępowania zgłosił udział Rzecznik Praw Obywatelskich, wskazując, że konieczność ustalenia stopnia uciążliwości związanych z funkcjonowaniem przedmiotowej instalacji jest następstwem informacji uzyskanych od okolicznych mieszkańców oraz efektem korespondencji prowadzonej z Urzędem Miasta L. Skutkiem funkcjonowania instalacji jest w szczególności: zapylenie okolicznych nieruchomości pyłem szklanym (wynikające z emisji niezorganizowanej z instalacji), emisja odorów (pochodząca najprawdopodobniej z procesu technologicznego suszenia stłuczki szklanej), a także emisja hałasu (będąca najprawdopodobniej rezultatem transportu produktu podlegającego przygotowaniu do przetwarzania). Organ wskazał też na szereg innych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych toczących się w przeszłości bądź obecnie w stosunku do Zakładu skarżącej, co ma w jego ocenie uzasadniać wystąpienie dostatecznych przesłanek do zastosowania art. 237 p.o.ś. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego i kompleksowego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkującego błędnym przyjęciem, iż instalacja Zakładu może w sposób negatywny oddziaływać na środowisko, w sytuacji, gdy: - z żadnego dowodu zgromadzonego w niniejszym postępowaniu nie wynika, że zapylenie pyłem szklanym, emisja odorów czy emisja hałasu negatywnie oddziałuje lub może negatywnie oddziaływać na środowisko, - żadna kontrola przeprowadzona w Zakładzie na przestrzeni lat 2014 - 2021 nie doprowadziła do nałożenia grzywny za naruszenie przepisów środowiskowych - w tym ani za krótkotrwały (1 miesiąc) brak pozwolenia emisyjnego w 2016 roku, ani za przekroczenie określonych w pozwoleniu emisyjnym warunków, w tym emisji NO2 i SO2, które nigdy nie były równoznaczne z przekroczeniem przez Zakład norm emisyjnych, a wyłącznie parametrów rygorystycznie określonych przez skarżącą we wniosku o wydanie pierwotnego (pierwszego) pozwolenia emisyjnego, - z badań przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w latach 2017 - 2018 wynika, iż skarżąca nie przekroczyła rocznej dopuszczalnej wartości pyłu (emisji niezorganizowanej), - z badań przeprowadzonych przez WIOŚ w latach 2018 - 2019 wynika, iż skarżąca nie przekroczyła rocznej dopuszczalnej wartości pyłu (emisji niezorganizowanej), - raport z audytu emisji niezorganizowanej wykonany w marcu 2017 roku wykazał, iż skarżąca już kilka lat temu zweryfikowała, iż Zakład nie oddziałuje negatywnie na środowisko, - badania przedstawione przez E sp. z o.o. z dnia 29 stycznia 2020 r. i 20 marca 2020 r. nie posiadają żadnej wartości dowodowej, z uwagi na fakt, iż są to badania nieautoryzowane, oparte na błędnej metodologii i zawierające w istocie sprzeczne wnioski tj. z badań wynika, iż wszelkie normy środowiskowe zostały zachowane i Zakład w żaden sposób nie zanieczyszcza okolicznego środowiska, - Zakład nigdy (w żadnym okresie czasu) nie przekroczył rocznej ilości przetworzonych odpadów wynikającej z uzyskanych pozwoleń (tj. Zakład nigdy nie przekroczył ilości 150.000 Mg/rok), a wyłącznie dokonał zwiększenia efektywności instalacji przetwarzającej odpady Zakładu bez dokonywania jakichkolwiek zmian w samej instalacji, - postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę oraz w przedmiocie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie są jeszcze zakończone i nie mogą wpływać w żaden sposób wynik niniejszej sprawy; II. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 237 p.o.ś. poprzez jego błędne zastosowanie tj. brak wskazania i należytego uzasadnienia celu, któremu ma służyć nałożony na skarżącą obowiązek wykonania przeglądu ekologicznego w sytuacji, gdy ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów wynika, że Zakład nie przekracza żadnych norm środowiskowych a w odniesieniu do emisji, co do których w polskim porządku prawnym brak jest prawnej reglamentacji brak jest możliwości uzyskania ich miarodajnej i popartej akredytowanymi badaniami oceny (brak istnienia metody badawczej), co skutkuje tym, że zaskarżona decyzja ma charakter nie tyle uznaniowy, co dowolny; 2. art. 237 p.o.ś. i art. 8 k.p.a. poprzez nakazanie skarżącej wykonania badań emisji odorów, emisji hałasu na terenie na jakim znajduje się Zakład i emisji pyłu szklanego, tj. takich emisji, wobec których, z uwagi na brak prawnej reglamentacji (norm środowiskowych), brak jest możliwości wykonania nałożonego obowiązku; 3. art. 237 p.o.ś. poprzez jego błędne zastosowanie tj. brak wskazania i należytego uzasadnienia celu, któremu ma służyć nałożony obowiązek wykonania przeglądu ekologicznego, tj. brak wykazania możliwości negatywnego oddziaływania przez instalację Zakładu na środowisko, a to z uwagi na oparcie zaskarżonej decyzji na: - nieaktualnych wynikach kontroli prowadzonych przez organy administracyjne tj. wynikach kontroli sprzed co najmniej 4 lat, - jednostkowych i nieistotnych w odniesieniu do skali działalności Zakładu uchybieniu z 2016 roku polegającym na braku podsiadania pozwolenia emisyjnego przez czas jednego miesiąca w 2016 roku, - wyłącznie pozornym przekroczeniu określonych w pozwoleniu emisyjnym warunków emisji NO2 i SO2, które nigdy nie były równoznaczne z przekroczeniem przez Zakład norm emisyjnych, a wyłącznie parametrów rygorystycznie określonych przez skarżącą we wniosku o wydanie pierwszego pozwolenia emisyjnego, - nieautoryzowanych, opartych na błędnej metodologii i stanowiących nieweryfikowalny dokument prywatny wynikach badań E sp. z o.o. z 2020 roku, - niezgodnym z prawdą i niemerytorycznym ustaleniu, że Zakład przekroczył roczną ilości przetworzonych odpadów wynikającą z uzyskanych pozwoleń (podczas gdy Zakład jedynie dokonał zwiększenia efektywności instalacji przetwarzającej odpady Zakładu bez dokonywania jakichkolwiek zmian w samej instalacji), - wynikach i ustaleń z postępowań w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę oraz w przedmiocie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które to postępowania nie są jeszcze zakończone i nie mogą wpływać w żaden sposób wynik niniejszej sprawy. 4. art. 237 p.o.ś. i art. 7 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie tj. brak wskazania i należytego uzasadnienia celu, któremu ma służyć nałożony na skarżącą obowiązek wykonania przeglądu ekologicznego w sytuacji, gdy ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów wynika, że skarżąca jest na zaawansowanym etapie procesu inwestycyjnego polegającego na przebudowie Zakładu i mającego na celu dalsze minimalizowanie oddziaływania Zakładu na otoczenie, co w konsekwencji wpłynie na wyniki przeglądu ekologicznego, czyniąc go nieaktualnym, a jednocześnie brak jest podstaw by twierdzić, z uwagi na konsekwencję działań inwestycyjnych i poniesione już koszty związane z ww. inwestycją, że skarżąca nie zamierza przeprowadzić ww. przebudowy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca wniosła ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na grożącą jej szkodę majątkową, związaną z wykonaniem tej decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 13 grudnia 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w sprawie, a następnie w piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2021 r. wniósł m.in. o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2022 r. Sąd oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Z uwagi na przedmiot kontroli w niniejszej sprawie, jakim jest decyzja zobowiązująca skarżącą do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla określonej instalacji, jak również z uwagi na podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, rozważania zacząć przyjdzie od przypomnienia regulacji prawnych odnoszących się do tego przedmiotu oraz zarysowanego na tle tych regulacji stanowiska doktryny i judykatury. I tak, zgodnie z art. 237 p.o.ś. organ ochrony środowiska może, w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska, do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Już z samej treści tego przepisu wynika, że do jego prawidłowego zastosowania nie jest konieczne ustalenie wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, ale możliwość wystąpienia takich skutków. Zatem do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego wystarczająca będzie sama możliwość wystąpienia zagrożeń. Natomiast potwierdzeniem lub zaprzeczeniem takiej opinii będą wnioski wypływające z samego przeglądu (zob.: K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX 2017). Przeprowadzenie przeglądu ekologicznego ma na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczenie takiego oddziaływania oraz późniejsze umożliwienie podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia. Zatem przegląd ekologiczny jest specjalistyczną ekspertyzą i jednocześnie przenosi obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania. Może być stosowany wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1568/12 – publ. na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei negatywne oddziaływanie jest stanem faktycznym i nie musi być związane z przekraczaniem jakichkolwiek przepisów powszechnie obowiązujących czy indywidualnych decyzji. W tej sytuacji należy przyjąć, że rozważając przesłanki nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, organ powinien wziąć pod uwagę każdą informację, uzyskaną w jakikolwiek sposób. Może ona być wynikiem kontroli prowadzonej na podstawie art. 379 p.o.ś., ale może też pochodzić np. z wyników monitoringu przekazywanych przez podmiot korzystający ze środowiska (M. Bar [w:] Ustawa - Prawo ochrony środowiska. Komentarz, red. J. Jendrośka, Wrocław 2001, art. 237). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyżej wyroku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1568/12, stwierdził, że negatywne oddziaływanie na środowisko nie wiąże się wyłącznie z ustaleniem, czy dana instalacja przekracza lub nie przekracza określonych prawem wartości maksymalnych jako bezpiecznych dla środowiska. Nie można wykluczyć, że w konkretnej sprawie, nawet w przypadku dochowania takich dopuszczalnych przez prawo poziomów oddziaływania, może mimo wszystko dojść do negatywnego oddziaływania na środowisko, tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z instalacją, która z samego założenia takie negatywne oddziaływanie powoduje. Innymi słowy, okoliczność, iż wyniki pomiarów oddziaływania przedmiotowej instalacji (w tym emisji pyłów, odoru, hałasu itp.) mieszczą się w granicach norm przewidzianych w przepisach z zakresu ochrony środowiska, nie przesądza samoistnie o braku podstaw do nałożenia obowiązku przewidzianego w art. 237 p.o.ś. Decyzja o nałożeniu tego obowiązku nie stanowi bowiem sankcji dla podmiotu prowadzącego instalację, za przekraczanie norm ochrony środowiska (tak: K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, 4. Wydanie, Warszawa 2016, str. 664). Oddziaływanie instalacji na środowisko (zwłaszcza wobec faktu, iż pod pojęciem tym mieści się również oddziaływanie na zdrowie ludzi - art. 3 pkt 11 p.o.ś.) może mieć charakter negatywny nawet wówczas, gdy poszczególne jego czynniki mieszczą się w granicach dopuszczalnych norm. Niezależnie od powyższego podkreślić wypadnie, że decyzja wydawana na podstawie art. 237 p.o.ś. jest aktem administracyjnym o charakterze uznaniowym. Nie ulega wątpliwości, że decyzje uznaniowe - jak każdy inny rodzaj decyzji administracyjnych - pozostają pod kontrolą sądu, jednak istotny nacisk w tej kontroli należy położyć na ustalenie, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak że nie można postawić mu zarzutu dowolności. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku sprawy dotyczącej przeglądu ekologicznego będzie to nałożenie obowiązku sporządzenia tego przeglądu bądź też odstąpienie przez organ od nałożenia tego obowiązku, które wyrażać się będzie umorzeniem postępowania. Mając na względzie powyższe rozważania, w ocenie Sądu, zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w zupełności pozwala na stwierdzenie, że na terenie zakładu skarżącej znajdują się instalacje mogące powodować negatywne oddziaływanie na środowisko. Organ odwoławczy, uzasadniając zaskarżoną decyzję, w sposób wyczerpujący i przekonywujący wyjaśnił istnienie dostatecznych przesłanek do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że skutkiem funkcjonowania instalacji zakładu skarżącej jest m.in. zapylenie okolicznych nieruchomości pyłem szklanym, emisja odorów oraz hałasu. Nie ulega też wątpliwości, że w odniesieniu do tego zakładu toczyło się lub toczy nadal szereg postępowań, które bezpośrednio lub pośrednio są związane z oddziaływaniem na środowisko. Jak wskazał organ odwoławczy, w odniesieniu do zakładu skarżącej prowadzone były w przeszłości przez organy ochrony środowiska kontrole, w wyniku których stwierdzane były nieprawidłowości, a także nakładane kary. Sama skarżąca podejmowała działania mające na celu ustalenie oddziaływania zakładu (sporządzenie audytu emisji niezorganizowanej pyłu oraz zorganizowanej emisji substancji złowonnych) oraz działania mające ograniczyć oddziaływanie na środowisko. Podjęto też działania inwestycyjne, które mają w przyszłości wpłynąć na funkcjonowanie zakładu. Wydawane w toku tych działań rozstrzygnięcia były i są przedmiotem kontroli instancyjnej w postępowaniach administracyjnych, jak i sądowoadministracyjnych. Zapadłe do tej pory rozstrzygnięcia potwierdzają, że przedmiotowa instalacja oddziaływuje na środowisko. Ponadto, jak słusznie zauważa organ odwoławczy, nie sposób nie zauważyć, że działalność skarżącej od lat wiąże się z reakcją lokalnej społeczności i właścicieli sąsiednich nieruchomości. Wskazywane przez tę społeczność postulaty, a także wyniki badań i opinie, nie stanowią co prawda jednoznacznego dowodu na negatywne oddziaływanie na środowisko, jednakże bezspornie potwierdzają wątpliwości co do tego oddziaływania. W takiej sytuacji uznać należy, że spór co do ewentualnego negatywnego oddziaływania zakładu skarżącej na środowisko, uzasadnia konieczność przeprowadzenia przeglądu ekologicznego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dopiero ustalenie okoliczności związanych z funkcjonowaniem instalacji umożliwi podjęcie konkretnych kroków naprawczych, co jednak jest uzależnione od wyników przeglądu. Mając powyższe na uwadze zarzuty skarżącej nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnośnie zarzutów z pkt I. petitum skargi, tj. dotyczących naruszenia przepisów postępowania poprzez brak prawidłowego i kompleksowego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkującego błędnym przyjęciem, iż instalacja Zakładu może w sposób negatywny oddziaływać na środowisko, to jak wyżej wywiedziono, nie jest w kontrolowanym postępowaniu rolą organu udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko. Rolą organu jest jedynie uprawdopodobnienie, że takie oddziaływanie może występować oraz wykazanie, że nie jest możliwe zebranie i przeprowadzenie innych dowodów na tę okoliczność. Wskazane przez organ okoliczności i dowody, kwestionowane przez skarżącą, właśnie potwierdzają istnienie potencjalnej możliwości negatywnego oddziaływania Zakładu skarżącej na środowisko i wobec braku dowodów przeciwnych, uzasadniały nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Z tych samych powodów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 237 p.o.ś. poprzez jego błędne zastosowanie tj. brak wskazania i należytego uzasadnienia celu, któremu ma służyć nałożony obowiązek wykonania przeglądu ekologicznego. To właśnie m.in. brak prawnej reglamentacji emisji stał się jednym z powodów do nałożenia obowiązku objętego zaskarżoną decyzją. Nie potrzeba specjalistycznej wiedzy, aby zauważyć, że działalność Zakładu skarżącej negatywnie oddziaływuje na otoczenie. Nie sposób bowiem zaprzeczyć, że odór bądź zapylenie pyłem szklanym takim właśnie negatywnym oddziaływaniem jest. Gdyby istniały normy środowiskowe lub inna prawna reglamentacja w tym zakresie, wówczas nie byłoby potrzeby korzystania z dowodu w postaci przeglądu ekologicznego. Wystarczyłoby zbadanie wielkości i stopnia tych emisji i ich odniesienie do normatywów. Jak już wcześniej wspomniano, to właśnie brak możliwości przeprowadzenia dowodu w inny sposób potwierdza konieczność sporządzenia przeglądu ekologicznego. Nie sposób się również zgodzić z twierdzeniem skarżącej, że prowadzone obecnie działania inwestycyjne spowodują, że wyniki przeglądu ekologicznego staną się nieaktualne. Przegląd ekologiczny obejmuje swoim przedmiotem stan faktyczny istniejący w dacie jego sporządzenia. To oznacza, że winny być w nim wzięte pod uwagę również będące w toku działania inwestycyjne podmiotu prowadzącego instalację i ich wpływ na ogólne wyniki i wnioski przeglądu. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329).