II SA/Gl 1519/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. M., T. M. i A. K. na uchwałę Rady Gminy Włodowice z dnia 7 grudnia 2004 r. nr 136/XIX/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, w której fragment działki nr 428 przeznacza pod tereny zieleni urządzonej (ZP); 2. zasądza na rzecz skarżących od Gminy Włodowice solidarnie kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy Włodowice w dniu 7 grudnia 2004 r. podjęła uchwałę Nr 136/XIX/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Rudniki w Gminie Włodowice. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego 2005, nr 14, poz. 364. W trakcie procedury planistycznej M. M. zgłosił uwagę do projektu planu, o w dużej mierze niezrozumiałej treści, nie formułując konkretnych oczekiwań. Uwaga nie została uwzględniona, o czym informacja znajduje się w Załączniku nr 4 do zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 21 sierpnia 2014 r. M. M., T. M. i A. K., reprezentowani przez r. pr. M. N., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn zm.) wezwali Radę Gminy Włodowice do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zapisu dot. należącej do nich działki nr [...] w części, którą przeznaczono pod tereny zieleni urządzonej. Pismo przed wniesieniem skargi pozostało bez odpowiedzi. Pismem z dnia 20 października 2014 r. M. M., T. M. i A. K., reprezentowani przez r. pr. M. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wspólną skargę na ww. uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, w której fragment działki nr [...] przeznaczono pod "tereny zieleni urządzonej takiej jak parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym o charakterze ogólnodostępnym" oznaczając fragment ten symbolem ZP. Zaskarżonej uchwale pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej u.p.z.p.) oraz art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego w sposób naruszający zasadę proporcjonalności, co spowodowało bezzasadne ograniczenie majątkowego prawa skarżących do swobodnego dysponowania własnością, wynikającego z art. 140 k.c. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik wskazał m.in., iż skarżący nabyli własność ww. nieruchomości od Gminy Włodowice na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] r., z przeznaczeniem pod zabudowę. Nieruchomość była wówczas niezabudowana, wolna od obciążeń, długów i ciężarów. Skarżący wybudowali na działce dom jednorodzinny. Na podstawie zaskarżonej uchwały Rady Gminy Włodowice, część nieruchomości należącej do skarżących, do około 40 mb. od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną symbolem KD5 została przeznaczona na tereny zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności zabudowy i zabudowy zagrodowej (7MN1), natomiast pozostała część działki nr [...], od około 40 mb. do linii rozgraniczającej drogę oznaczoną symbolem KD2, została przeznaczona na tereny zieleni urządzonej takiej jak parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym o charakterze ogólnodostępnym (ZP). Teren oznaczony jako ZP, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego należy do terenów przeznaczonych dla inwestycji celu publicznego. Skarżący utracili zatem w chwili wejścia w życie ww. uchwały możliwość swobodnego zagospodarowania większą częścią swojej nieruchomości poprzez jej zabudowę. Tym samym osłabione zostało w sposób nadmierny i nieuzasadniony prawo własności skarżących. Nadto, przeznaczenie terenu w miejscowym planie na cele publiczne, tak jak miało to miejsce w tym przypadku, powoduje, iż zgodnie z art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w stosunku do tej nieruchomości, zdaniem pełnomocnika, może w każdej chwili zostać wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Włodowice wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności opisał kwestie związane z nieuwzględnieniem zgłoszonej do projektu planu uwagi. Następnie wskazał, że działka nr [...] nabyta przez skarżących od Gminy Włodowice w dniu [...] r. była wówczas częściowo przeznaczona pod zabudowę zagrodową, mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy, usługi i oznaczona symbolem 25 MR, MNU od strony drogi gminnej tj. ul. [...] oraz częściowo pod uprawy polowe, łąki i pastwiska (R). Teren zaś obecnie oznaczony symbolem ZP - przeznaczenie podstawowe: tereny zieleni urządzonej takiej jak parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym o charakterze ogólnodostępnym - w zaskarżonym planie objął znaczną powierzchnię, w tym część działki nr [...] obręb R. Powyższy teren można wykorzystać zgodnie z jego przeznaczeniem podstawowym oraz uzupełniającym. W końcowej części odpowiedzi na skargę Wójt poinformował, że przez okres prawie 9 lat od daty wejścia w życie ww. planu miejscowego Gmina Włodowice nie wykorzystała części działki nr [...] na inwestycje celu publicznego. W latach 2013-2014 Gmina Włodowice wykonała w sąsiedztwie działki nr [...] inwestycję pn. budowa strefy kulturalno-sportowej w miejscowości R. Gmina wykorzystała na ten cel wyłącznie własną działkę. Nieprawdziwe jest nadto, zdaniem Wójta, stwierdzenie skargi, że na przedmiotowej działce organ "zakazał lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy". Na działce nr [...] został bowiem wybudowany budynek mieszkalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała Rady Gminy Włodowice w zakwestionowanej przez skarżących części odnoszącej się do fragmentu działki nr [...] w miejscowości R. przeznaczonej pod zieleń urządzoną (ZP) dotknięta była uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie w tej części jej nieważności. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, , poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać nadto należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skarga poprzedzona została wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skarga wniesiona została przez skarżącego w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane. Skarga została bowiem poprzedzona przez skarżących zawartym w kierowanym do Rady Gminy Włodowice piśmie stosownym wezwaniem, wniesiona została nadto z zachowaniem ustawowego terminu. Rozważając z kolei legitymację skarżących do wniesienia skargi wskazać należy, iż skarżący jako współwłaściciele działki nr [...], niewątpliwie są legitymowani do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego - w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia ich działki. Plan jest bowiem aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Wskazane w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości wyklucza zaś możliwość zagospodarowania terenu w odmienny sposób przez osobę bądź osoby mające tytuł prawny do gruntu. Dopóki zatem na tym obszarze obowiązuje zaskarżona uchwała, nie jest prawnie dopuszczalna zmiana sposobu zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa na tej części działki skarżących, która przeznaczona ma zostać pod tereny zieleni urządzonej. W konsekwencji zaskarżona uchwała ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza interes prawny skarżących, co stwarza po ich stronie legitymację do kwestionowania jej ustaleń zgodnie z art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem terenów wyliczonych w ustawie, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, szczegółowość norm regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga wieloaspektowego rozważenia. Podkreślić nadto należy, iż kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem, niejednokrotnie je ograniczając, w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie jednakowoż jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie pieczołowitego umotywowania. Zdaniem Sądu wymogi te w odniesieniu do zaskarżonej części planu niewątpliwie nie zostały spełnione. Z przedłożonego Sądowi materiału dowodowego odnoszącego się do procedury uchwalenia planu miejscowego nie wynika bowiem by Rada Gminy Włodowice w jakikolwiek sposób rozważała konieczność, celowość i racjonalność przeznaczenia znacznej części działki skarżących na zieleń urządzoną. Wskazać w tym miejscu należy, że poglądem utrwalonym w orzecznictwie, który to pogląd skład orzekający w pełni podziela, gmina ma prawo wskazać w studium i w planie miejscowym tereny przeznaczone na zieleń ogólnodostępną, by zaspokoić interes całej lokalnej społeczności w dostępie do terenów zielonych. Mogą to być również tereny należące do prywatnych właścicieli, do których to działek gmina będzie musiała w przyszłości uzyskać tytuł prawny. Nie jest jednak konieczne uzyskanie takiego tytułu prawnego przed przystąpieniem do uchwalenia studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 102/09. Choć zatem przeznaczenie terenu pod zieleń publiczną niewątpliwie nie jest przeznaczeniem terenu pod inwestycję celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 6 ustawy) to nie oznacza to jednak, iż rada gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego nie może wskazać w studium przeznaczenia terenów pod zieleń miejską z tego powodu, że nie będzie mogła właściciela tego terenu wywłaszczyć. Władztwo planistyczne gminy obejmuje nie tylko prawo przeznaczania terenów na realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następnie umożliwia wywłaszczenie terenu, ale również przeznaczenie terenów na takie cele publiczne, co do których wywłaszczenie nie jest możliwe. W celu realizacji celu publicznego objętego planem, co do którego nie będzie możliwe wywłaszczenie, gmina będzie miała obowiązek za zgodą właściciela, grunt taki nabyć na warunkach określonych przez strony – por. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 550/12. Jak podkreślił w tej mierze Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku o sygn. akt II OSK 550/12 katalog celów publicznych określony w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyczerpuje bowiem konstytucyjnego pojęcia "celów publicznych" zawartego w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji stwierdzić należy, że gmina formalnie jest uprawniona do zaplanowania terenów zieleni także na nieruchomości, którą jeszcze nie włada i która stanowi własność osób fizycznych. Wymaga to jednak, jak wskazano powyżej, wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich racjonalności i zachowania wymogu proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania chronionego Konstytucją RP prawa własności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości. Rolą zaś sądu administracyjnego jest kontrola, czy gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, mieszczącego się w kryterium legalności, a nie ocena celowości poszczególnych ustaleń planu – por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1339/12. Stwierdzić zatem należy, iż Rada Gminy Włodowice nie przedstawiła przekonującego uzasadnienia dla rozwiązań planistycznych przyjętych dla części działki skarżących, które tłumaczyłoby konieczność ingerencji w przysługujące im prawo własności. Nie wykazała w sposób przekonujący, że wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia dla terenu, na którym znajduje się przeznaczona pod zieleń urządzoną część działki skarżących, mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy i że nie naruszono przy tym zasady proporcjonalności. Okoliczności takie nie wynikają z uzasadnienia nieuwzględnienia zgłoszonej przez M. M. uwagi do projektu planu (notabene z uwagi na dobór sformułowań nie precyzującej jednoznacznie jakie są oczekiwania skarżącego co do treści zapisów planu), nie wynikają też z pozostałych materiałów planistycznych. Żadnych argumentów przemawiających za przeznaczeniem części działki skarżących na tereny zieleni organ nie wyraził także w odniesieniu do wezwania wniesionego przez skarżących albowiem odpowiedzi wówczas nie udzielono. Stosownych argumentów nie zawiera też udzielona przez organ odpowiedź na skargę. Odpowiedź ta, zdaniem Sądu, wręcz skłania do oceny, iż w istocie ingerencja planu w prawo własności skarżących była nieuzasadniona i zbyteczna. Jak bowiem wskazuje organ cyt. "Przez okres prawie 9 lat od daty wejścia w życie ww. planu miejscowego Gmina Włodowice nie wykorzystała części działki nr [...] na inwestycje celu publicznego, między innymi na wykonanie zieleni urządzonej, parkingów, ciągów pieszo-jezdnych czy tras turystyki rowerowej". Także w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 5 lutego 2015 r. zarówno pełnomocnik skarżących, jak i pełnomocnik organu potwierdzili, że do tej pory Gmina nie zaproponowała skarżącym wykupienia przedmiotowej części działki i nie toczyły się w tej kwestii żadne negocjacje. Zasadność prymatu interesu publicznego nad interesem indywidualnym nie została zatem w realiach niniejszej sprawy wykazana. W konsekwencji przeznaczenie zaskarżoną uchwałą części działki skarżących na cel publiczny w postaci terenu zieleni urządzonej i płynące z faktu tego ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania działki uznać należy za przyjęte arbitralnie, bez rozważenia występujących w sprawie okoliczności faktycznych, z naruszeniem art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych też względów kwestionowana uchwała we wskazanym w sentencji zakresie, nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 300,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 490).