II SA/Gl 152/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2004 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy R. kwotę [...] ( [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T.W. Z kolei uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...], odmówiono usunięcia naruszenia interesu prawnego G.U. poprzez uchylenie uchwał nr [...] z dnia [...] w sprawie odrzucenia protestu do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany planu miejscowego. Odpis powyższej uchwały doręczono organowi nadzoru w dniu [...], zaś pismem z dnia [...] wydanym z up. Wojewody [...], zawiadomiono Radę Miasta R. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały. Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] w sprawie odmowy usunięcia naruszenia interesu prawnego G.U. jako sprzecznej z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż sesję Rady Miasta R. otworzył i prowadził T.W., którego mandat wygasł z mocy prawa w dniu [...], co organ ten stwierdził zarządzeniem zastępczym z dnia [...]. Zatem zdaniem organu, obrady prowadziła osoba niebędąca radnym, stąd też na sesji w dniu [...] ( nieformalnym zebraniu radnych ), nie zapadła w sposób prawem przewidzianym żadna uchwała. Konieczność stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] zachodzi jedynie z powodu zapewnienia pewności obrotu prawnego, gdyż w rzeczywistości uchwała ta nie zapadła. Wreszcie, organ nadzoru podał, iż uchwała ta została podpisana przez osobę nieuprawnioną, bowiem podpisał ją również T.W., czym naruszono § 59 statutu Miasta R. Stąd też w ocenie organu nadzoru, przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono Radzie Miasta R. w dniu [...], który to organ samorządu terytorialnego w dniu [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przy czym kolejnym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność tejże uchwały. W skardze do sądu administracyjnego, która wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...], Gmina R. działając w oparciu o uchwałę Rady Miasta z dnia [...], wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania skarżąca zarzuciła, iż nie jest możliwe nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności innym środkiem nadzorczym, jakim jest zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stąd też stosownie do treści art. 98 ust. 5 tej ustawy, rozstrzygnięcie staje się prawomocne dopiero z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Oznacza to, że przewodniczący rady gminy lub jego następcy, co do których wydano zarządzenie zastępcze w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, mogą skutecznie zwoływać sesje rady gminy i im przewodniczyć do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia. Wreszcie, zdaniem skarżącej, każda kwestia poddana głosowaniu zgodnie z porządkiem sesji przez radę gminy musi być traktowana jak uchwała. Nadto, Gmina R. wniosła odrębną skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...], która zawisła przed tut. Sądem pod sygn. akt IV SA/Gl 393/04. Organ nadzoru, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Zdaniem organu, przepis art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie przystaje bowiem do charakteru prawnego zarządzenia zastępczego, dlatego też w niniejszej sprawie nie może być w ogóle stosowany. Zatem wydane przez wojewodę zarządzenie zastępcze winno z dniem doręczenia właściwej radzie, spowodować wykluczenie ze składu organu osoby, której mandat wygasł z mocy prawa, gdyż taki właśnie natychmiastowy skutek wywołuje uchwała rady gminy, podjęta w tym przedmiocie, na co wskazuje wykładnia celowościowa. Organ nadzoru wskazał też na konsekwencje wydania wyroku oddalającego skargę gminy na zarządzenie zastępcze, które do tego czasu nie zostałoby wykonane. Zdaniem organu o tym, że zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia, świadczy również treść art. 191 Ordynacji wyborczej, a także uregulowania zawarte w § 3 rozp. MSW i A z dnia 18 marca 2002 r. w sprawie współdziałania wojewodów z Krajowym Biurem Wyborczym ( Dz. U. Nr 37, poz. 350 ). Ostatecznie organ nadzoru stanął na stanowisku, iż nawet w sytuacji, gdyby zarządzenie zastępcze nie podlegało wykonaniu do czasu upływu terminu do wniesienia skargi bądź oddalenia lub odrzucenia skargi przez Sąd, to sesja Rady Miasta R. w dniu [...] została zwołana przez osobę nieuprawnioną. Sesję tę zwołał bowiem Wiceprzewodniczący Rady Z.C. w sytuacji, gdy nie miała miejsca nieobecność Przewodniczącego Rady T.W. ( art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ). Wreszcie, organ nadzoru nie zgłosił się z poglądem skarżącej o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie wyjaśnić jednak przyjdzie, iż w ramach niniejszego postępowania nie podlegały kontroli sądowej inne akty nadzorcze, a mianowicie zarządzenie zastępcze o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego T.W. oraz rozstrzygnięcie nadzorcze w kwestii stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wniesienia skargi do sądu na rozstrzygniecie nadzorcze. Stąd też argumentacja obu stron w tym zakresie nie miała znaczenia w sprawie. Istotna jest jedynie kwestia, iż stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] nr [...] nie spowodowało wstrzymania jej wykonania z mocy prawa z dniem doręczenia aktu ( art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaś w dacie rozpoznania niniejszej sprawy rozstrzygnięcie to nie miało waloru prawomocności. Oznacza to dopuszczalność niniejszej skargi jako wniesionej na podstawie uchwały organu gminy zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Dla oceny merytorycznej zasadności skargi istotna jest kwestia skutków prawnych wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 98 a ust. 2 tej ustawy. Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 98 a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98. Przepis art. 98 ust. 5 tejże ustawy przewiduje zaś, iż rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez Sąd. W konsekwencji, zarządzenie nie wywołuje skutku w postaci rygoru natychmiastowej wykonalności, co powoduje możliwość zwoływania przez przewodniczącego rady sesji rady gminy oraz im przewodniczeniu do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko to należy w pełni podzielić. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt OZ 67/04/nie publ.), ustawodawca nie ograniczył odpowiedniego stosowania art. 98 ustawy o samorządzie gminnym tylko do niektórych postanowień z art. 98 a, co należy uznać za zrozumiałe, jeżeli zważy się, że zarządzenie zastępcze, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze, jest instrumentem nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością gmin. Oznacza to zaś, że rozstrzygnięcia nadzorcze i zarządzenia zastępcze stają się prawomocne i tym samym prawnie skuteczne dopiero w sytuacjach określonych w art. 98 ust. 5. Zatem w razie wniesienia skargi do Sądu, zarządzenie zastępcze nie może uzyskać przymiotu prawnej skuteczności, a więc i wykonalności. Jest to swoista forma wstrzymania wykonania tego rodzaju aktów administracyjnych z mocy ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast odmiennej argumentacji Wojewody zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę co do skutków prawnych zarządzenia zastępczego, analogicznych jak w przypadku uchwały rady gminy. Zarządzenie zastępcze nie zastępuje bowiem wprost uchwały organu samorządu terytorialnego, lecz jest instrumentem nadzoru, do którego nie mają zastosowania terminy i skutki wejścia w życie uchwały. Jeżeli zaś wykładnia gramatyczna przepisów art. 98 i art. 98 a ustawy o samorządzie gminnym, nie pozostawia wątpliwości co do treści tych norm prawnych, nie ma podstaw do stosowania reguł wykładni celowościowej, czy systemowej zewnętrznej. Zdaniem Sądu, zauważyć jednak przyjdzie, iż właśnie treść art. 191 Ordynacji wyborczej przemawia za brakiem podstaw do zróżnicowania skutków wygaśnięcia mandatu radnego. Analogicznie przedstawia się sytuacja w przypadku wdrożenia procedury obsadzania wakujących mandatów na podstawie rozp. MSWiA z dnia 18 marca 2002 r. w sprawie współdziałania wojewodów z Krajowym Biurem Wyborczym ( Dz. U. nr 37, poz. 350 ). Wszak obowiązek Wojewody przekazania w terminie 7 dni od dnia wydania dotyczy zarówno rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i zarządzenia zastępczego, co świadczy o zrównaniu skutków obydwu instrumentów. Tymczasem nie budzi wątpliwości fakt, iż ustawodawca nadał walor prawomocności, co oznacza wykonalność, dopiero rozstrzygnięciu nadzorczemu odpowiadającego wymogom art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zaś cyt. rozp. również nie łączy procedury z uprawomocnieniem się rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie mógł też odnieść skutku podniesiony dopiero w odpowiedzi na skargę zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z powodu zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną – Wiceprzewodniczącego Rady Miasta R. Wymogi rozstrzygnięcia nadzorczego reguluje przepis art. 91 ust. 3 tej ustawy. Stosownie do tej regulacji, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru w zaskarżonym akcie nie zawarł ustaleń faktycznych i prawnych, wskazujących na naruszenie art. 19 ust. 2 cyt. ustawy poprzez zwołanie sesji przez osobę nieuprawnioną. Dokonując kontroli zgodności aktu nadzoru z prawem Sąd administracyjny nie jest zobowiązany do czynienia ustaleń faktycznych i rozważać kwestie, które nie legły u podstaw tego aktu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 397/00/ONSA 2001/3/117) i z dnia 21 maja 2001 r. sygn. akt SA/Kr 541/01/OSS2002/1/18), to organ nadzoru winien wykazać przesłanki nieważności uchwały organom gminy. Niezależnie od tego uznać przyjdzie, iż wobec braku prawnego obowiązku, pisemnego wyznaczenia Wiceprzewodniczącego Rady Gminy do zwołania sesji, nie sposób ferować zarzutu wykonania tych czynności przez osobę nieuprawnioną. W każdym jednak wypadku, uchybienia w tym zakresie miałyby charakter nieistotnego naruszenia prawa, które nie stanowi podstawy wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskutek błędnego przyjęcia, iż obrady sesji w dniu [...] prowadziła osoba niebędąca radnym i taka osoba podpisała uchwałę nr [...], jako że w tej dacie zarządzenie zastępcze nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu nie miało waloru prawomocności, a co za tym idzie, nie podlegało wykonaniu. W tym stanie rzeczy zaskarżony akt podlegał uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z uwagi na fakt, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu, Sąd w wyroku uwzględniającym skargę nie zawarł orzeczenia w trybie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenia i koszty dojazdu pełnomocnika skarżącej w osobie radcy prawnego, rozstrzygnięto na jego wniosek, po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy oraz §§ 2 ust. 1 i 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozp. Min. Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm. ), mając na uwadze jednorodzajowość spraw w granicach stawki minimalnej. su.