II SA/Gl 1527/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na uchwałę Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 21 marca 2024 r. nr PR.0007.65.2024 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność: a. § 34 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 11ZP i 13ZP w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] S. wraz z załącznikiem graficznym w tym zakresie, b. § 34 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...] S. w części w jakiej znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 11ZP wraz z załącznikiem graficznym w tym zakresie, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Gminy Ruda Śląska na rzecz strony skarżącej 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miasta Ruda Śląska (dalej – Rada Miasta, organ uchwałodawczy) w dniu 21 marca 2024 r. podjęła uchwałę nr PR.0007.65.2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ruda Śląska – POŁUDNIE" - Etap I (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2024 r. poz. 2722 – dalej uchwała, Plan miejscowy). W skardze z dnia 16 października 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik P. S.A. w W. (dalej – Skarżąca, Spółka) zakwestionowała powyższą uchwałę w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki: – w obrębie [...] Stara Kuźnia nr:[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] , [...], – w obrębie [...] Halemba nr [...], zarzucając jej naruszenie: 1) art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej - u.p.z.p.), obowiązującego na mocy art. 67 ust. 3 pkt 4 i art. 67 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688 – dalej ustawa zmieniająca) poprzez nadużycie władztwa planistycznego i przeznaczeniu nieruchomości niezgodnie z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ruda Śląska, przyjętego przez Radę Miasta Ruda Śląska uchwałą nr [...] z dnia [...] (dalej - Studium); 2) art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, na mocy art. 67 ust. 3 pkt 4 i art. 67 ust. 5 ustawy zmieniającej poprzez uchwalenie części planu miejscowego niezgodnie ze Studium, ponieważ stosownie do karty jednostki urbanistycznej [...] (s. 390 Studium) jednostka [...] powinna stanowić obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej, tymczasem dominującym przeznaczeniem obszaru objętego miejscowym planem jest funkcja usługowa oraz zieleń; 3) art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykonywania użytkowania wieczystego Spółki, których możliwość zagospodarowania została faktycznie wykluczona, wbrew treści Studium. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, a także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze zawarto również żądanie dopuszczenia i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: – wydruku z ksiąg wieczystych nr:[...], [...], [...],[...]; – zaświadczenia Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia 25 czerwca 2024 r. znak[...]; – zaświadczenia Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia 15 maja 2024 r. znak[...]. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wykazano interes prawny do zaskarżenia uchwały wskazując, że Spółka jest użytkownikiem wieczystym wymienionych wyżej działek, położonych w obszarze Planu miejscowego. Następnie podniesiono, że przeznaczenie określone w Planie miejscowym dla wskazanych wcześniej działek znacznie odbiega od tego określonego w Studium. W tej części przyporządkowano poszczególne działki do obszarów w Planie miejscowym i Studium. Zdaniem pełnomocnika, wykazane rozbieżności uzasadniają twierdzenie o przekroczeniu granic władztwa planistycznego, co ujemnie przełożyło się na prawo użytkownika wieczystego. Ponadto naruszenie władztwa nie znajduje należytego uzasadnienia, na przykład względami ochrony środowiska, czy celami publicznymi. Podkreślono, że z art. 9 ust. 4 i 5, art. 20 ust. 1, a także pośrednio z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że: 1) ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych, 2) plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium, 3) plan miejscowy powinien być zgodny z zapisami studium. Spór kreuje – jak zaznaczył pełnomocnik - to, że w świetle Studium, nieruchomości Skarżącej zlokalizowane są na terenie predestynowanym pod tereny zabudowy produkcyjno-usługowej oraz mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej. Natomiast Plan miejscowy przewiduje dla tych terenów przeznaczenie pod tereny produkcyjne, składy i magazyny oraz zabudowę usługową oraz tereny zieleni i rekreacji. Według pełnomocnika, prowadzi to do nieakceptowalnego stanu, w którym sformułowania Studium nie znajdują przełożenia na Plan miejscowy, i co z prawnego punktu widzenia wskazuje na naruszenie ustaleń Studium i zignorowanie przez prawodawcę lokalnego, że jest on związany przy uchwalaniu planu ustaleniami studium. W odpowiedzi na skargę z dnia 19 listopada 2024 r. Prezydent Miasta Ruda Śląska wniósł o jej oddalenie, a także o obciążenie Spółki kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Na wstępie uzasadnienia odpowiedzi na skargę zauważono, że wykaz działek wskazanych w zakresie zaskarżenia uchwały różni się co do dwóch działek od wykazu działek znajdujących się na s. 1 i 2 skargi. Wobec tych rozbieżności wyjaśniono, że organ przyjął, że przedmiotem skargi są tylko te działki, które zostały wymienione w tabeli skargi. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że przy uchwalaniu Studium i Planu miejscowego kierowano się celem strategicznym nr 2 oraz celem operacyjnym 2.1 w szczególności zadaniami 2.1.1, 2.1.3, 2.1.5 oraz celem 2.4 w szczególności zadaniem 2.4.3 określonymi w Strategii Rozwoju Miasta Ruda Śląska na lata 2014 - 2030 przyjętej uchwałą Rady Miasta Ruda Śląska nr [...] z dnia [...] (dalej - Strategia). Jak wskazano, cel strategiczny nr 2 dotyczy integralności miasta, zachowania zasobów naturalnych oraz rozwinięcia infrastruktury technicznej w sposób określony w poszczególnych celach operacyjnych i zadaniach m.in. zachowanie ładu urbanistycznego (2.1.1), zagospodarowanie terenów i obiektów poprzemysłowych (2.1.3), pielęgnowanie i utrzymanie terenów zieleni w mieście (2.1.5), czy utrzymanie dużej powierzchni terenów zielonych, w tym utrzymanie wysokiego poziomu lesistości (2.4.3). Zdaniem organu, wymienione aspekty należy uwzględniać na każdym etapie prowadzenia prac planistycznych oraz zgodnie z nimi rozważać zasadność przyjętych rozwiązań wynikających ze Strategii miasta w związku z art. 10e ust. 3 pkt 1-2, 5 i 8 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm. - dalej u.s.g.). Autor odpowiedzi na skargę wyraził również pogląd, że plan miejscowy nie jest przeniesieniem zapisów studium, lecz jest wyrazem jego interpretacji i występujących różnego rodzaju uwarunkowań. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p., tj. władztwa planistycznego wskazano, że pkt 7 s. 92-93 Tomu II Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego (dalej - Kierunki studium) przewiduje, że: "W ramach przeznaczenia dopuszczalnego w granicach linii rozgraniczających terenów (niezależnie od przeznaczenia wskazanego w tabeli) możliwa jest realizacja: – innej funkcji stanowiącej funkcję istniejącą, o ile nie stanowi uciążliwości dla funkcji przewidzianej w liniach rozgraniczających terenu, – sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, – dróg publicznych dojazdowych, lokalnych, dróg wewnętrznych, placów do ruchu pojazdów, parkingów, – ciągów pieszo-jezdnych, ciągów pieszych, ścieżek rowerowych, – obiektów gospodarczych, pomocniczych służących obsłudze funkcji podstawowej, – obiektów małej architektury, – zieleni urządzonej, – urządzeń sportu i rekreacji". Podkreślono także, iż przyjęte rozwiązania planistyczne były oparte o zapisy pkt 6 s. 24 Kierunków studium dla dzielnicy Halemba oraz zgodnie z pkt 9 s. 112 Kierunków studium w szczególności tiret 2-4 i 12 mówiące m.in. o prowadzeniu działań służących poprawie stanu środowiska przyrodniczego, ochronie wartości przyrodniczych oraz zachowaniu ciągłości "korytarzy", "ciągów" i "węzłów" ekologicznych w obrębie systemu dolin cieków oraz zbiorników wodnych wraz z terenami zieleni lęgowej oraz zwartymi kompleksami leśnymi. Organ wyraził stanowisko, iż zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest nietrafiony, ponieważ nie można stwierdzić istotnego naruszenia zasad sporządzania planu lub naruszenia właściwości organu gdyż zaskarżony Plan miejscowy został sporządzony zgodnie i w ramach obowiązujących na ten czas przepisów. W kwestii natomiast zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stwierdzono, że gmina spełniała ustawowe obowiązki dbając o interes społeczny mieszkańców oraz osób trzecich. Następnie organ zajął się wyjaśnianiem określenia przeznaczenia poszczególnych działek. W kategorii działek o funkcji drogowej wskazał, że działka nr [...] w Planie miejscowym oznaczona jest jako [...] KDW – teren drogi wewnętrznej. Taki stan rzeczy jest wynikiem uwzględnienia uwag (nr 119 i 127 wykazu) wniesionych przez S. S.A. oraz T. S.A. zgodnie z obowiązującą służebnością przejazdu dla wymienionych spółek. Spółki podkreśliły konieczność zabezpieczenia terenu przed zabudową oraz utrzymania drogi dla transportu wielkogabarytowych części stacji transformatorowej w celu prowadzenia prac remontowych lub usuwania awarii. Organ zwróciła uwagę na dotychczasowy sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości jako drogi, potwierdzony sklasyfikowaniem użytku gruntowego działki jako "dr". Ponadto działki nr [...] i [...] przeznaczono pod drogi, a więc wyłączając zabudowę, aby uniemożliwić realizację inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Jak podniósł organ, uwzględniono w tym zakresie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz decyzją nr [...] Wojewody Śląskiego z dnia 14 lutego 2024 r. znak [...] ustalającą lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej - "Przebudowa i rozbudowa stacji elektroenergetycznej 220/110 kV Halemba wraz z niezbędnymi rozbiórkami i budową infrastruktury technicznej". Z kolei działki o nr:[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], oznaczone w planie jako teren drogi wewnętrznej [...] KDW, zostały wyznaczone, w ocenie organu, jako mniej inwazyjne zabezpieczenie dojazdu do terenu istniejących Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]". Pozostawienie istniejącego dojazdu spowodowałoby podzielenie terenów o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym, co w efekcie końcowym zmniejszyłoby znacząco możliwości zabudowy terenu obiektami o większej powierzchni. Według organu, dodatkowymi aspektami przemawiającymi za wyznaczenie terenów drogi jest zabezpieczenie nabrzeża i budowli wodnych potoku [...]. Obszary te zostały również wykazane w uwarunkowaniach określonych w Studium (plansza nr 9, 10 13) jako tereny wchodzące w skład lub graniczące z terenami przeznczonymi do ochrony z uwagi na warunki hydrologiczne, środowiskowe i przyrodnicze. Natomiast działki o nr: [...]i [...]wyznaczone jako tereny dróg (odpowiednio: [...]KDW i [...]KDZ), wchodzą obecnie w zagospodarowanie związane z istniejącymi ciągami komunikacyjnymi (ul. [...] oraz ul.[...]), co potwierdza klasyfikacja tych użytków gruntowych jako "dr". Podniesiono również, że wobec braku możliwości samodzielnego zagospodarowania tych działek zgodnie z przeznaczeniem podstawowym, uzupełniającym oraz dopuszczalnym określonym w Studium, ustalono dla nich wskazane przeznaczenie. Podsumowując tą część rozważań stwierdzono, że drogi w planie miejscowym zostały wyznaczone w sposób jak najmniej ingerujący w możliwość spójnego zagospodarowania terenów produkcyjno-usługowych ([...] PU). W zakresie przeznaczenia terenów pod zieleń wyjaśniono, że działki o nr:[...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w rejonie ulic [...] i [...] wchodzą w skład [...] dawnej spółki K. S.A.[...], dla których dnia [...] r. Marszałek Województwa Śląskiego w Katowicach wydał decyzję nr [...] zezwalającą na zamknięcie [...]. Tereny te – w myśl § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów – objęte są zakazem budowy budynków, wykonywania wykopów i wykonywania instalacji naziemnych oraz podziemnych przez okres 50 lat od dnia zamknięcia [...]. W kwestii działek o nr: [...] i [...] wskazano na brak możliwości samodzielnego ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym, uzupełniającym lub dopuszczalnym określonym w Studium. Ponadto zaznaczono, że wobec braku możliwości fizycznej samodzielnej zabudowy tych działek, a także aktualne zagospodarowanie, tj. zróżnicowana zieleń w postaci drzew i krzewów, przeznaczenie działek zostało określone analogicznie, jak działek sąsiednich. Zwrócono także uwagę, że wpłynęło wiele uwag mieszkańców, aby zachować istniejące tereny zielone. Przeznaczenie działki o nr [...]częściowo pod funkcję produkcyjno-usługową ([...]PU), a częściowo pod zieleń izolacyjną ([...]ZI) – zdaniem organu - wprost wynika z rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Dla wskazanej działki – jak zaznaczył organ - nie zachodzi zatem żadne nowe ograniczenie, które mogłoby negatywnie wpływać na możliwości jej zagospodarowania. Końcowo organ zgodził się ze Spółką, że plan miejscowy nie może naruszać ustaleń Studium, to jednakże organ jest odpowiedzialny za prowadzenie polityki przestrzennej miasta oraz interpretację zapisów aktu planistycznego, jakim jest Studium. Wskazał również, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieuwzględnienia interesu Spółki. Interesy te bowiem zostały zabezpieczone na zasadach obowiązujących każdego mieszkańca i interesariusza zgodnie z przepisami u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 21 marca 2024 r. nr PR.0007.65.2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ruda Śląska – POŁUDNIE" - Etap I. Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z poźn. zm. – dalej p.p.s.a.) - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r., zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.). Zgodnie zaś z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm. – dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Ponadto podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, Lex nr 26058). Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wykazać może podmiot będący właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działek znajdujących się w obszarze objętym miejscowym planem. W badanej sprawie poza sporem jest, że Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działek, które zostały wymienione w skardze. Posiada ona zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Zauważyć należy, że w przypadku zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kwalifikację naruszeń wyznacza nie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ale będący lex specialis wobec tej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem podstawą stwierdzenia nieważności w całości lub w części planu miejscowego jest – w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - istotne naruszenie zasad jego sporządzania, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zajmując się zarzutami niezgodności Planu miejscowego ze Studium, na samym początku zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Ponadto zgodnie z art. 65 ust. 1 tej ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawie znajdzie zastosowanie - mimo uchylenia - art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zastosowanie też znajdzie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Także mimo, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w nowym brzmieniu wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, to w tym przypadku, zgodność ta ma dotyczyć przedmiotowego studium. Analiza tych uregulowań prowadzi do wniosku, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 729/21, Lex nr 3321133). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3083/19, Lex nr 3242011). Uwzględniając poczynione wyżej uwagi stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy przyjmując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w pewnym zakresie wykroczył poza ramy określone w Studium. Działki wymienione w tabeli zamieszczonej w skardze znajdują się w następujących obszarach Studium: [...]K-PU, [...]K-ZN, [...]K-ZN, [...]K-MN, [...]K-IT, [...]K-MW. Celem odkodowania charakteru poszczególnych obszarów sięgnąć należy do "Szczegółowych ustaleń dotyczących kierunków oraz wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów" (Tom II pkt 7). Wśród nich najliczniejszą grupę stanowią działki znajdujące w przestrzeni oznaczonej jako [...]K-PU. Według określonych "Kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów" dla tych terenów przewiduje się: przeznaczenie podstawowe: PU (tereny zabudowy produkcyjno-usługowej obejmującej obiekty produkcyjne, magazynowo-składowe oraz usługowe z zakresu obsługi komunikacji, transportu, handlu i rzemiosła); przeznaczenie równorzędne: U (tereny zabudowy usługowej obejmującej usługi publiczne i komercyjne) - usługi logistyczne; przeznaczenie dopuszczalne: UC (tereny obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2) i KS (tereny obsługi komunikacji obejmujące stacje paliw, usługi techniczne motoryzacji, myjnie samochodowe, pętle i zajezdnie komunikacji transportu publicznego) – funkcja mieszkaniowa związana z prowadzoną działalnością usługową, obiekty zaplecza socjalnego, obiekty związane z obsługą komunalną miasta, na terenach m.in. [...]K-PU i [...]K-PU – gospodarka odpadami. Z kolei dla terenów oznaczonych symbolami [...]K-ZN i [...]K-ZN Studium przewiduje: przeznaczenie podstawowe: ZN (tereny trwałych użytków zielonych); nie przewidziano przeznaczenia równorzędnego i dopuszczalnego. Obszar o symbolu [...]K-MN to zgodnie ze Studium: przeznaczenie podstawowe: MN (tereny mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe - zabudowa jednorodzinna); przeznaczenie równorzędne: U (tereny zabudowy usługowej obejmującej usługi publiczne i komercyjne); przeznaczenie dopuszczalne: określono dla innych jednostek urbanistycznych. Działki zlokalizowane w przestrzeni [...]K-MW według Studium to: przeznaczenie podstawowe: MW (tereny mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe – zabudowa wielorodzinna); przeznaczenie równorzędne: U (tereny zabudowy usługowej obejmującej usługi publiczne i komercyjne); przeznaczenie dopuszczalne: MN (tereny mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe - zabudowa jednorodzinna) – wyłącznie jako uzupełnienie zabudowy o tym charakterze. Dla terenów o symbolu [...]K-IT Studium przewiduje: przeznaczenie podstawowe: IT (tereny obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej); przeznaczenie równorzędne: brak określenia; przeznaczenie dopuszczalne: obiekty administracji i służące obsłudze funkcji podstawowej. Zaznaczyć należy, że we wspomnianych "Szczegółowych ustaleniach dotyczących kierunków oraz wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów" (Tom II pkt 7 Studium) dokonano bardzo istotnego zastrzeżenia. Mianowicie stwierdza się (na s. 92 – 93), że w ramach przeznaczenia dopuszczalnego w granicach linii rozgraniczających terenów (niezależnie od przeznaczenia wskazanego w tabeli) możliwa jest realizacja: – innej funkcji stanowiącej funkcję istniejącą, o ile nie stanowi uciążliwości dla funkcji przewidzianej w liniach rozgraniczających terenu, – sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, – dróg publicznych dojazdowych, lokalnych, dróg wewnętrznych, placów do ruchu pojazdów, parkingów, – ciągów pieszo-jezdnych, ciągów pieszych, ścieżek rowerowych, – obiektów gospodarczych, pomocniczych służących obsłudze funkcji podstawowej, – obiektów małej architektury, – zieleni urządzonej, – urządzeń sportu i rekreacji, – dla terenów usług o symbolu U – mieszkań wbudowanych w obiekty usługowe. Takim zapisem organ uchwałodawczy umożliwił przede wszystkim wprowadzenie w każdym obszarze Studium rozwiązań związanych z infrastrukturą komunikacyjną i techniczną. Wydaje się to uzasadnione, gdyż nie zawsze można przewidzieć potrzeby w tym zakresie, jakie zaistnieją w okresie późniejszym. Ponadto dopuścił zachowanie istniejącego wykorzystywania terenu pod pewnymi warunkami, a mianowicie zastana funkcja nie może być uciążliwa dla funkcji określonej przez Studium. Przystępując do oceny zgodności zaskarżonego Planu miejscowego ze Studium, z uwzględnieniem lokalizacji poszczególnych działek, których użytkownikiem wieczystym jest Spółka, wskazać należy, iż działka nr [...] w Studium znajduje się w obszarze [...]K-PU, a w planie miejscowym w obszarze [...]KDW (teren drogi wewnętrznej). Zauważyć należy, że działka ta w ewidencji gruntów, jak wskazuje organ, została zakwalifikowana jako droga ("dr"). Należy jednak przede wszystkim jeszcze raz wskazać, że w Studium przewidziano w ramach przeznaczenia dopuszczalnego lokalizację m.in. dróg wewnętrznych, w każdym obszarze objętym Studium i to niezależnie od funkcji przewidzianej w tabeli "Kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów" (Tom II, pkt 7). Wyjaśnić przy tym należy, że przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć przeznaczenie, które uzupełnia i wzbogaca przeznaczenie podstawowe, bądź równorzędne i obejmuje nie więcej niż 50 % powierzchni w granicach linii rozgraniczających terenu określonego w Studium. W tym kontekście trudno przyjąć, aby wytyczenie drogi wewnętrznej nie stanowiło uzupełnienia w zasadzie każdej funkcji, a więc również tej związanej z przeznaczeniem pod produkcję, usługi itp. Nie sposób też nie dostrzec, że działka ta pełni rolę drogi, a tym samym przypisanie jej funkcji drogi jest odzwierciedleniem sytuacji zastanej na gruncie, co również wpisuje się we wspominane dopuszczalne odstępstwo od zasady o określone w tiret pierwszym (innej funkcji stanowiącej funkcję istniejącą, o ile nie stanowi uciążliwości dla funkcji przewidzianej w liniach rozgraniczających terenu). Ponadto droga [...] KDW ma zapewnić komunikację dla obszaru [...]E (zabudowa infrastruktury technicznej elektroenergetyki). Temu samemu służy droga [...] KDW, w obszarze którego zlokalizowana jest działka [...] (w Studium teren [...]K-PU). Ich wyznaczenie nie jest też przypadkowe, gdyż uwzględnia decyzję nr [...] Wojewody Śląskiego z dnia [...] (znak[...] ), wydaną w oparciu o tę ustawę, posiadającą rygor natychmiastowego wykonania, a ustalającą lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej - "Przebudowa i rozbudowa stacji elektroenergetycznej 220/110 kV Halemba wraz z niezbędnymi rozbiórkami i budową infrastruktury technicznej", a także obciążenie działki nr [...] służebnością przesyłu. Analogicznie wspomniane odstępstwo opisane w tiret trzecim znajduje zastosowanie w stosunku do działek o nr:[...], [...], [...], [....], [....], [....], [...], które zlokalizowane się w obszarze Studium oznaczonym [...]K-PU, natomiast w planie miejscowym jest to użytek [...] KDW (teren drogi wewnętrznej). Wytyczenie tej drogi – jak wskazuje organ, jak również wynika to z części graficznej Planu miejscowego – służy zapewnieniu dojazdu do ogródków działkowych ([...]ZD). Obszar [...]ZD (teren ogrodów działkowych) graniczy od północy, zachodu i wschodu z terenem [...]PU (teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej). Od strony południowej ogrody działkowe de facto przylegają do znajdującego się tam cieku wodnego – potoku [...]. Wspomniana droga wewnętrzna wytyczona została od strony północnej cieku wodnego i przy liniach rozgraniczających terenu Studium określonego jako [...]K-PU. Stwierdzić należy, że takie poprowadzenie drogi w minimalnym stopniu ingeruje w prawo własności (użytkowania wieczystego). Otóż zapewnia ona nie tylko dostęp do ogrodów działkowych, ale jednocześnie zapewnia skomunikowanie od tej strony terenom zabudowy produkcyjno-usługowej ([...]PU). Ponadto nie wprowadza podziału obszaru [...]PU. Uwagi powyższe odnieść należy również do działki nr[...], która w Studium położona jest na terenie [...]K-PU, a w Planie miejscowym w terenie [...] KDW i w niewielkiej części w terenie [...]PU. Zaznaczyć należy, że treść skargi pozwala na stwierdzenie, że negowane jest wyłącznie przeznaczenie tej działki w części pod drogę wewnętrzną. W świetle przedstawionych zapisów Studium, a także potrzeby wyznaczenia dróg obsługujących zabudowę wielorodzinną (MW) zaakceptować należy także poprawność zmiany funkcji działki nr [...]z [...]K-MW (Studium) na [...]KDW (Plan miejscowy). Działki o nr:[...], [....], [....], [...],[....] w Studium znajdują się w obszarze [...]K-IT (tereny obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej), tymczasem w Planie miejscowym jest to teren o symbolu [...]ZP i [...]ZP (teren zieleni urządzonej). W tym przypadku organ uchwałodawczy kierując się najprawdopodobniej zapisami Studium, które dopuszczają odstępstwo od przeznaczenia przewidzianego dla danego terenu, na niemal całym obszarze oznaczonym w Studium symbolem [...]K-IT, wprowadził funkcję ZP – zieleń urządzoną. Taki zabieg pozostawałby w zgodzie z tiret 7 (Tom II pkt 7 s. 92 – 93 Studium) jednak pod warunkiem, że odbyłoby się to w warunkach przewidzianych dla przeznaczenia dopuszczalnego. Tu przypomnieć należy, że przeznaczenie dopuszczalne nie może przekroczyć 50 % powierzchni w granicach linii rozgraniczających terenu określonego w Studium. Dlatego też porównując te dwa obszary, tj. [...]K-IT z [...]ZP i [...]ZP, stwierdzić należy, że prawie w 100 % odstąpiono od przeznaczenia przewidzianego w Studium na rzecz funkcji alternatywnej, co w świetle przesłanek warunkujących zastosowanie owego wyjątku, jest niedopuszczalne. Takiego odstępstwa dla wspomnianych działek nie uzasadnia również argumentacja związana z tym, że na tych nieruchomościach znajdowały się [...] dawnej spółki K S.A.[...], co determinuje zakaz budowania na tym terenie budynków przez okres pięćdziesięciu lat od dnia zamknięcia [...] (§ 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów - t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1902). Oczywiście jest to okoliczność bardzo istotna z punktu widzenia możliwości zagospodarowania tego terenu, lecz winno to znaleźć wyraz w Studium, a dopiero w dalszej kolejności w planie miejscowym. Wprowadzenie zatem w planie miejscowym funkcji ZD (teren zieleni urządzonej), gdzie w Studium przewidziano tereny obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, stanowi o niezgodności zaskarżonego aktu ze Studium. Wprawdzie studium z założenia ma być aktem elastycznym, jednak zawiera ono nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Skoro, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1715/18, Lex nr 3097985). Powyższe uwagi dotyczą również działki nr [...]. Tu jedynie należy podnieść, że działka ta w Studium nie znajduje się w obszarach [...]K-IT i [...]K-MN (zabudowa jednorodzinna), lecz oznaczonych symbolami [...]K-IT i [...]K-ZL (tereny lasów, zadrzewień, zieleni izolacyjnej). W skardze wymieniono także działkę nr[...], która w Studium położona jest na terenach [...]K-PU i [...]K-ZN (tereny trwałych użytków zielonych), natomiast w Planie miejscowym znajduje się w obszarze [...]Zl (tereny zieleni izolacyjnej). Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, jest to obecnie użytek zielony. Mianowicie teren tej działki, jak również działki sąsiednie, porośnięte są drzewami i krzewami. Zatem Plan miejscowy stanowi odzwierciedlenie istniejącego zagospodarowania tego obszaru. Takie odstępstwo przewiduje wskazywany już wcześniej zapis Studium, a konkretnie jego tiret pierwszy. Nie można przy tym mówić, aby to odstępstwo wiązało się z "uciążliwością dla funkcji przewidzianej w liniach rozgraniczających terenu", co może stanowić przesłankę negatywną dla potencjonalnego zachowania istniejącego zagospodarowania terenu. Otóż wprowadzenie terenów zieleni izolacyjnej w obszarach przeznaczonych w Studium pod produkcję i usługi z pewnością nie tylko nie stanowi uciążliwości, a wręcz stanowi uzupełnienie tej funkcji. Jest bowiem swoistego rodzaju barierą dla negatywnych oddziaływań terenów produkcyjno-usługowych. W tym przypadku oddziela tereny przemysłowe od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dodać także należy, że działka ta częściowo już w Studium przewidziana była pod tego rodzaju funkcję. Poza tym trudno nie dostrzec, że taki kierunek kształtowania ładu przestrzennego wpisuje się w strategię Studium, w którym akcentuje się potrzebę zachowania istniejących terenów zieleni. Konkludując stwierdzić należy, że interpretacja Studium w tej części, której efektem są uregulowania Planu miejscowego, nie pozwala na stwierdzenie niezgodności aktu prawa miejscowego ze Studium. Rozważania te odnieść również należy odpowiednio do działki nr[...], która w Studium zlokalizowana jest na terenie [...]K-PU, a w Planie miejscowym położona jest w obszarze [...] ZI. Z kolei w kwestii działki nr [...] podnieść należy, że w Studium zlokalizowana jest ona na terenie [...]K-PU i [...]K-ZN, a w Planie miejscowym położona jest w obszarze [...]PU (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej) i [...] ZI (tereny zieleni izolacyjnej). Oznacza to, że de facto organ uchwałodawczy przeniósł funkcje tej nieruchomości ze Studium do Planu miejscowego. W takiej sytuacji nie można mówić o występowaniu sprzeczności pomiędzy tymi aktami. Zasygnalizować przy tym należy, że uwagi poczynione powyżej odnośnie celów Studium dotyczących zachowania istniejących terenów zieleni znajdują zastosowanie również do tej działki w części przeznaczonej pod zieleń izolacyjną. Zwrócić należy uwagę, że działki nr [...] i [...] nie zostały wymienione we wstępnej części skargi natomiast wskazano je w tabeli. Pierwsza z nich w Studium znalazła się w obszarze [...]K-PU, natomiast w Planie miejscowym w terenie oznaczonym [...]PU, [...]PU i [...]KDW. Przyjmując, że Spółka neguje jedynie funkcję związaną z symbolem [...]KDW, odwołać się należy do rozważań odnoszących się do działki nr[...] , a tym samym należy opowiedzieć się za zgodnością Planu miejscowego ze Studium w tym zakresie. Druga działka, tj. nr [...] nie może znajdować się jednocześnie w obszarach planu miejscowego [...]PU, [...]PU, [...]ZWS i [...]W, gdyż są to rozległe tereny podzielone na szereg stosunkowo niedużych powierzchniowo działek. Pozostaje jeszcze działka nr [...], która została wymieniona we wstępnej części skargi, natomiast pominięto ją w tabeli. W Studium działka umiejscowiona jest w obszarze [...]K-PU, natomiast w planie miejscowym zlokalizowana jest w terenie [...]KDZ (teren drogi publicznej klasy "zbiorcza"). Zatem w tym przypadku, podobnie jak w kilku wcześniej wskazywanych, organ skorzystał z odstępstwa, do jakiego uprawnia go Studium. Mianowicie część obszaru oznaczonego jako [...]K-PU wykorzystano do wytyczenia drogi publicznej. Konkludując stwierdzić należy, że zarzut niezgodności zaskarżonego Planu miejscowego ze Studium okazał się częściowo trafiony. Dlatego też, działając na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania w kwocie 797 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł.