II SA/Gl 153/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2006r. sprawy ze skargi Koncernu A w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi oddala skargę. Pismem z dnia [...] skierowanym do Starostwa Powiatowego w R. Kierownik Regionalnego Zespołu Prewencji w K. Koncernu A w P., dokonał zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi na działce nr [...] położonej w R. przy ulicy K. [...] ( w toku postępowania oznaczono jako właściwy numer działki –[...] ). W podstawie prawnej zgłoszenia wskazano przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ), zwanej dalej ustawą wprowadzającą, jednocześnie podano, że sprawcą zanieczyszczenia jest [...] S.A., spółka wykreślona z rejestru handlowego w dniu [...]. Po przeprowadzeniu postępowania Starosta Powiatu R. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej, odrzucił dokonane zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Starosta szczegółowo przedstawił przebieg postępowania, wskazał na przekształcenia własnościowe po wykreśleniu w dniu [...]z rejestru handlowego [...] S.A., której następcą w wyniku sukcesji uniwersalnej jest Koncern A W ocenie Starosty istotne znaczenie dla wyniku sprawy ma również aspekt materialny. Koncern A jest spółką o zasięgu ogólnokrajowym, potentatem na rynku paliw, znajduje się w bardzo dobrej kondycji finansowej i jednocześnie ma dobre perspektywy rozwoju na przyszłość. Zarówno sytuacja prawna, jak i materialna Koncernu A jest jasna i ugruntowana, stąd brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku strony i przyjęcia zgłoszenia. Dodatkowo Starosta podał, że nie zostały spełnione warunki formalne do przyjęcia zgłoszenia, mianowicie w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] należało złożyć całą dokumentację wraz z uzupełnieniami. Spółka miała wystarczająco długi okres czasu na zgromadzenie takiej dokumentacji, skoro skażenie gruntu na przedmiotowej nieruchomości stwierdzono w [...]. Wreszcie Starosta stwierdził, że za odrzuceniem zgłoszenia przemawia również interes społeczny, jako, że w przypadku przyjęcia zgłoszenia obowiązek rekultywacji gruntu spocząłby na Staroście R. ze środków publicznych. Od decyzji tej odwołanie wniósł Koncern A w P. kwestionując przede wszystkim pogląd organu pierwszej instancji, iż jest następcą prawnym podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia powierzchni ziemi na działce nr [....]. W ocenie odwołującej się nie jest wyjaśniona do końca sprawa następstwa prawnego. Powoływanie się przez organ na inne przesłanki, które spowodowały odrzucenie zgłoszenia zanieczyszczenia, przede wszystkim finansowe, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Istniejąca od [...] stacja paliw, na której [...] prowadziła działalność gospodarczą, wykonana była w całkowicie nowej technologii i posiadała wszelkie możliwe zabezpieczenia w stosunku do środowiska gruntowo – wodnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uwzględniło odwołania i decyzją z dnia [...] nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium przywołując treść art. 12 ustawy wprowadzającej zauważyło, że przyjęcie zgłoszenia uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Biorąc to pod uwagę i oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja winna pozostać w obrocie prawnym, a drobne uchybienia "w zakresie interpretacji stosowanych przepisów prawnych" nie miały wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Uchybieniem takim było przyjęcie, że nieprzedłożenie przez stronę wyników badań zanieczyszczenia w terminie do [...] uniemożliwiało organowi zastosowanie art. 50 kpa. W postępowaniu wszczętym na skutek zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi organ był uprawniony i zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dopiero po ich ustaleniu winien był – w ramach uznania administracyjnego – podjąć decyzję w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia. Odwołująca zaś przedłożyła organowi wyniki badań i zostały one włączone w poczet materiału dowodowego. W istocie istniały warunki do odrzucenia zgłoszenia. Wyjaśniona została sprawa stanu własnościowego działki objętej zgłoszeniem. Organ prawidłowo zinterpretował pojęcie "zanieczyszczenie spowodowane przez inny podmiot" wskazując, że odwołująca się ze względu na sposób przekształcenia jest następcą prawnym podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia i przejęła jego prawa i obowiązki w ramach sukcesji uniwersalnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Koncern A w P. wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzucając : - naruszenie art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do odrzucenia zgłoszenia, - naruszenie art. 465 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej – Kodeks handlowy poprzez błędną interpretację tego przepisu polegającą na przyjęciu, że skarżąca jest następcą prawnym [...] S.A. z zakresu prawa administracyjnego. Skarżąca wywodziła w uzasadnieniu skargi, że bezspornym jest iż przedmiotowy grunt zanieczyszczony został przez [...] S.A., ponieważ tylko ten podmiot w okresie poprzedzającym objęcie go we władanie przez skarżącą Spółkę prowadził na nim działalność gospodarczą polegającą na obrocie paliwami. Istniały zatem warunki do przyjęcia zgłoszenia przez podmiot niebędący następcą prawnym. Skarżąca kwestionowała pogląd, że jest takim następcą prawnym, skoro samo przejęcie spółki na podstawie obowiązujących uprzednio przepisów Kodeksu handlowego nie oznaczało automatycznej i bezwzględnej sukcesji wszystkich praw i obowiązków, w tym obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Sukcesja uniwersalna w procesie łączenia spółek jako jeden z wyjątków od zasady zakresu sukcesji administracyjnej, została wprowadzona dopiero w art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych. Konsekwencją wadliwej interpretacji art. 463 § 3 Kodeksu handlowego było przyjęcie, że sukcesja uniwersalna przewidziana w tym przepisie wyłącza możliwość zastosowania art. 12 ust. 1 – 3 ustawy wprowadzającej, co w konsekwencji spowodowało odrzucenie zgłoszenia na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało dotychczasową argumentację i wniosło o oddalenie tej skargi. Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie utrwalony był pogląd, że sukcesja uniwersalna także na gruncie art. 463-465 Kodeksu handlowego wywołuje skutki nie tylko z zakresu stosunków cywilnoprawnych, ale także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlegały one kontroli w postępowaniu sądowym, zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W myśl art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 1 października 2001 r.), na której przed tą datą nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, był obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. W takim przypadku przepisy art. 102 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) nie znajdowały zastosowania. Do zgłoszenia należało załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot (art. 12 ust. 2). Zgodnie z art. 12 ust. 3 powołanej ustawy właściwy starosta uwzględniał zgłoszenie w rejestrze, określonym w art. 110 Prawa ochrony środowiska. Jednakże działając na podstawie ust. 4 tego przepisu, mógł on odrzucić zgłoszenie w drodze decyzji w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie zostały spełnione warunki ustawy; ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powodowała, iż nie wywierało ono skutków prawnych, o których mowa w ust.1. Uwzględnienie zgłoszenia w rejestrze zwalniało zgłaszającego z obowiązku przeprowadzenia rekultywacji, wynikającego z art. 102 Prawa ochrony środowiska. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podstawowe zagadnienie stanowi zatem kwestia, czy skarżąca Spółka dokonująca zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi jest innym podmiotem w stosunku do tego, który spowodował to zanieczyszczenie. Ustalenia wymaga więc, czy Koncer A jest następcą prawnym [...] S.A., przede wszystkim zaś czy ewentualne następstwo tego podmiotu obejmuje swoim zakresem również obowiązki w sferze prawa administracyjnego. Jak wynika z § 1 aktu notarialnego z dnia [...] uchwałą Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy M. Zakładów B Spółka ta, na podstawie art. 463 pkt 1 k.h. połączyła się z [...] S.A. z siedzibą w W. przez przeniesienie całego majątku [...] S.A. na Petrochemię P. S.A. Ponadto podjęto uchwałę o zmianie firmy (nazwy) spółki na Koncern A S.A., która następnie w [...] zmieniona została na Koncern A z siedzibą w P.. W dniu [...] nastąpiło wykreślenie z rejestru [....] S.A. z siedzibą w W. Stosownie do art. 463 pkt 1 k.h., obowiązującego w dacie połączenia spółek i dokonania określonych wpisów w rejestrze, połączenie spółek mogło być dokonane przez przeniesienie całego majątku spółki (przejętej) na inną spółkę (przejmującą) w zamian za akcje, które spółka przejmująca wydała akcjonariuszom spółki przejętej. Z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej (art. 465 § 3 k.h.). W momencie wykreślenia z rejestru spółki przejętej ustał całkowicie jej byt prawny i połączenie spółek zostało zakończone. Z tą chwilą majątek czynny i bierny spółki przejętej przeszedł ex lege – w drodze sukcesji uniwersalnej - na spółkę przejmującą. Przez sukcesję uniwersalną (zwaną też generalną) należy bowiem rozumieć tego rodzaju następstwo prawne, w którym następca wstępuje w ogół praw stanowiących cały lub co najmniej prawnie wyodrębniony majątek swego poprzednika. Pogląd ten prezentowano również na gruncie Kodeksu handlowego w zakresie łączenia się spółek akcyjnych (por. A. Szajkowski [w:] S. Sołtysiński, A. Szajkowski, J. Szwaja: Kodeks handlowy. Komentarz. Warszawa 1997, art. 285, s. 1414 oraz art. 465, s. 1163). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż Koncern A S.A. jest następcą prawnym [...] S.A., co zresztą nie było zasadniczo kwestionowane przez skarżącą Spółkę. Sporną natomiast pozostaje odpowiedź na pytanie, czy owe następstwo prawne rozciąga się na obowiązki z zakresu praw administracyjnego, a w niniejszym przypadku na obowiązki powstałe na gruncie przepisów prawa ochrony środowiska. Jak wynika z literalnego brzmienia przywołanego art. 465 § 3 k.h. ustawodawca w przypadku łączenia się spółek nie wprowadził żadnych wyłączeń w zakresie praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Oznacza to więc, iż przepis ten statuował zasadę następstwa prawnego pod tytułem ogólnym. Zatem sukcesja generalna spółki przejmującej obejmowała swoim zakresem ogół praw i obowiązków, w tym także o charakterze publicznoprawnym (por. H. Litwińczuk: Przekształcenia i fuzje podmiotów gospodarczych. Zagadnienia podatkowe. Warszawa 1994; B. Draniewicz: glosa do wyroku NSA z dnia 11 lutego 2003 r., sygn. I SA/Łd 955/01, Prawo Spółek 2004, nr 9, s. 54; A. Skoczylas: Sukcesja praw i obowiązków administracyjno-prawnych przy łączeniu instytucji finansowych w formie spółki akcyjnej na przykładzie banków - zagadnienia wybrane, Prawo Spółek 2002, nr 4, s.17). Pogląd ten wspiera również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok tego Sądu z dnia 20 kwietnia 1999 r., sygn. II SA 7091/98, Monitor Podatkowy 1999, nr 11, s. 40 oraz z dnia 11 lutego 2003 r., sygn. I SA/Łd 955/01, ONSA 2004, nr 1, poz. 29). Należy ponadto wskazać, iż analogiczne stanowisko zostało wypracowane na gruncie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 51, poz. 298 ze zm.), zgodnie z którym spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki tego podmiotu. Skutków prawnych tej sukcesji nie ogranicza fakt, iż z punktu widzenia przepisów prawa handlowego formalnie powstała i została zarejestrowana nowa spółka (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 1996 r., sygn. SA/Ka 1346/95, Monitor Podatkowy 1997, nr 3, poz. 87 oraz wyrok SN z dnia 8 grudnia 2000 r., sygn. I CKN 324/00, OSNC z 2001, nr 6, poz. 96). Dokonując analizy charakteru prawnego sukcesji uniwersalnej, a w szczególności jej zakresu, należy mieć na uwadze istotę instytucji przekształcenia spółek kapitałowych, która sprowadza się niejako do uproszczenia tego procesu, albowiem ustawodawca umożliwił rozwiązanie jednej spółki bez konieczności prowadzenia jej likwidacji. Jedynym warunkiem tego przekształcenia jest wstąpienie spółki kapitałowej w innej formie organizacyjnej w sytuację prawną spółki poprzedniczki. W ten sposób dochodzi do sukcesji generalnej (por. A. Zawadowski: Przekształcenia spółki kapitałowej – uwagi teoretyczne, Przegląd Prawa Handlowego1995, nr 10, s.8 – t. 8). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zasada sukcesji uniwersalnej należy do istoty łączenia się spółek, zaś sukcesja administracyjna jest jej elementem. Kierując się bowiem etymologią pojęcia "sukcesja uniwersalna" brak jest podstaw do tego, aby zawęzić zakres owego następstwa tylko do sfery prawa cywilnego, gdyż w takim przypadku zwrot ten winien brzmieć sukcesja "cywilnoprawna", czy też "prywatnoprawna" (por. A. Szumański [w:] S. Sołtysiński, A. Szajkowski, J. Szwaja: Kodeks spółek handlowych. Komentarz, Warszawa 2004, s. 242). Wskazać wprawdzie należy, iż doktryna prawa administracyjnego przyjmuje zasadę braku sukcesji na płaszczyźnie prawa publicznego, aczkolwiek ustawodawstwo szczegółowe, kierując się bezpieczeństwem obrotu prawnego, dopuszcza od tej zasady pewne wyjątki. Taki wyjątek od generalnej zasady zakazu sukcesji administracyjnoprawnej stanowił art. 465 § 3 k.h., obecnie zaś art. 494 k.s.h. Zgodnie z art. 494 § 1 k.s.h. spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej. Przepis ten odpowiada zatem swoim brzmieniem art. 465 § 3 k.h., wobec czego nie można skutecznie wywodzić, iż sukcesję administracyjną, w przypadku łączenia się spółek wprowadził dopiero Kodeks spółek handlowych. Ponadto należy zauważyć, że doktrynie powszechnie przyjęto, iż przywołany art. 494 § 1 k.s.h. statuuje zasadę sukcesji generalnej także w odniesieniu do uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, zaś § 2 tego przepisu ze względu na zawarty w nim zwrot "w szczególności" stanowi jedynie przykładowe wyliczenie zakresu przedmiotowego sukcesji administracyjnej. Skoro zaś sukcesja uniwersalna obejmuje wszystkie prawa i obowiązki, czyli zarówno te znane, jak i nieznane spółce, przez to nie istnieje wymóg ich określenia. Ponadto, jeżeli ustawa w jakiś sposób odnosi się do kwestii łączenia się spółek, nie formułując jednocześnie wyraźnego ograniczenia sukcesji, to tym bardziej należy uznać, że taka sukcesja nastąpi na pewno bez ograniczeń (por. E. Skorczyńska, Prawo Spółek 2005, nr 11, s. 15 – t. 5). W świetle przedmiotowych rozważań należy podnieść, iż niewątpliwie następstwo prawne, poprzez przeniesienie praw i obowiązków na sukcesora, stanowi zmianę podmiotową. Jednakże zmiana ta nie pozwala jeszcze na przyjęcie, iż skarżąca Spółka jest, w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, "innym podmiotem" niż ten, który spowodował zanieczyszczenie. Właściwa wykładnia tego przepisu wymaga zatem odwołania do celu, jaki powinien on realizować. Zgodnie z art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Gospodarczą, polityka Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego ma na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony, z uwzględnieniem zróżnicowania sytuacji w poszczególnych regionach Wspólnoty. Polityka ta opiera się na zasadzie rozważnego działania, zapobiegania szkodom oraz na założeniu naprawienia tych szkód w pierwszej kolejności "u źródła", a także na regule "zanieczyszczający płaci". Wobec tego, biorąc pod uwagę, iż celem regulacji zawartej w ustawie - Prawo ochrony środowiska było dostosowanie do unormowań prawa wspólnotowego (w związku z przyszłą akcesją do Unii Europejskiej), jedynie brak związku prawnego, organizacyjnego i funkcjonalnego "zanieczyszczającego" z dokonanym zanieczyszczeniem (u źródła) pozwalałby na traktowanie zgłaszającego jako "inny podmiot" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Tak więc niedopuszczalne jest zgłoszenie zanieczyszczenia w celu zwolnienia się z obowiązku rekultywacji powierzchni ziemi, w sytuacji, w której to owego zgłoszenia dokonuje podmiot będący następcą prawnym podmiotu wskazanego jako sprawca przedmiotowego zanieczyszczenia. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby bowiem do wyłączenia odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi lub gleby, w przypadku każdorazowej zmiany organizacyjnej osoby prawnej, w następstwie której traci ona osobowość prawną (przejęcie, połączenie) a nie ulega likwidacji. Tego rodzaju wyłączenie jest natomiast nie do pogodzenia z założeniem ustawodawcy wyrażonym w przywołanych wyżej ustawach, którym niewątpliwie było wprowadzenie daleko idącej i zinstytucjonalizowanej ochrony środowiska. Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie podzielił to stanowisko, zatem uznał, iż dokonane przez Koncern A S.A. zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi było prawnie nieskuteczne i przede wszystkim na tej podstawie podlegało ono odrzuceniu w oparciu o treść art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej. Kwestią drugorzędną pozostaje natomiast ocena skutków niedołączenia do zgłoszenia wymaganych wyników badań, potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby dokonanych przez inny podmiot, tj. [...] S.A., gdyż wykluczenie możliwości uznania poprzednika prawnego skarżącej Spółki za "inny podmiot" w rozumieniu przywołanego przepisu, czyniło bezprzedmiotowym rozważanie, czy i ewentualnie, w jakim trybie należało dowieść, iż sprawcą zanieczyszczenia powierzchni ziemi była [...] S.A. W związku z powyższym skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). su.