II SA/Gl 1533/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. M. K. zakwestionowała legalność wykonania przez K. K. rozbudowy budynku przy ul. [...] w P.. W konsekwencji w dniu [...] r. zostało wszczęte przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. postępowanie w sprawie zrealizowanej nadbudowy ww. budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W toku tego postępowania przeprowadzono w dniu [...] r. oględziny nieruchomości. Ustalono również, że prace wykonane zostały bez pozwolenia na budowę z inicjatywy inwestora L. C., nie zaś K. K. obecnej właścicielki nieruchomości. Postanowieniem PINB nr L. z dnia [...] r. nałożono na inwestora-L. C. obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej ewentualną legalizację. Inwestor obowiązku tego nie wykonał. Spowodowało to wydanie przez PINB, w dniu [...] r. decyzji nr [...], którą nakazano L. C. rozbiórkę wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę nadbudowanej części ww. budynku. Od decyzji tej odwołali się K. K. oraz L. C.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną. W wyniku rozpoznania skargi L. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1437/12 uchylił zaskarżoną decyzję [...] WINB, a także poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną oraz postanowienie PINB nr L. z dnia [...] r. Zdaniem bowiem Sądu obie zaskarżone decyzje organów nadzoru budowlanego nie zostały skierowane do podmiotu posiadającego aktualnie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dacie wydania decyzji przez PINB inwestor- L. C. nie był właścicielem nieruchomości przy ul. [...]w P.. Mocą przedstawionego przez niego w toku postępowania aktu notarialnego Rep. nr [...]z dnia [...] r. w drodze umowy darowizny przeniesiono własność nieruchomości na K. K.. W związku z czym, pomimo, że bezsporne stało się wykonanie rozbudowy istniejącego na tej działce budynku przez dobudowanie pomieszczenia o wymiarach [...] m przez L. C., to nie mógł być on w dacie wydania decyzji przez PINB i ŚWINB adresatem nakazanego obowiązku rozbiórki. Wskutek takiego działania doszło w sprawie do nieprawidłowego ustalenia adresata i pominięcia w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego K. K., co stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, już niejako na marginesie WSA w Gliwicach zauważył, że w uchylonych decyzjach organów nadzoru budowlanego w sposób ogólnikowy określono jaka część budynku podlega nakazowi rozbiórki. Z tego względu zalecił sprecyzowanie zakresu rozbiórki w sposób umożliwiający wykonanie orzeczonego decyzją nakazu. Przywołany wyrok uzyskał przymiot prawomocności. Na skutek uchylenia wyżej opisanych decyzji PINB ponownie podjął czynności w sprawie. W dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], w którym ponownie nałożył, tym razem na K. K. obowiązek przedstawienia do [...] r. niezbędnej do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego dokumentacji dotyczącej rozbudowy przedmiotowego budynku. Z uwagi na niewykonanie przez K. K. obowiązków wskazanych w tym postanowieniu, PINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą ponownie nałożył, ale już na K. K., obowiązek rozbiórki zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, rozbudowanej części budynku mieszkalnego, t.j. pomieszczenia łazienki na piętrze o wymiarach w rzucie poziomym [...] m na terenie działki [...], przy ul. [...] w P.. Decyzja wydana została, jak wynika z jej części nagłówkowej, na podstawie 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 1409 z późn. zmn.). W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej K. K. zarzuciła rozstrzygnięciu PINB, że to nie ona dopuściła się dobudowania pomieszczenia objętego nakazem rozbiórki a uczynił to inwestor L. C.. Skarżąca zwróciła uwagę, że przeprowadziła jedynie remont pomieszczeń znajdujących się w domu i z uwagi na trudną sytuację majątkową nie była w stanie sprostać wymogom procedury legalizacyjnej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania wskazując następnie, iż rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji jest prawidłowe i z tego względu zostaje utrzymane w mocy. Nietrafne jest jedynie stwierdzenie PINB, jakoby K. K. i M. K. były współwłaścicielkami budynku, którego część należąca do skarżącej została rozbudowana. Zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy wydrukami z systemów ksiąg wieczystych oraz umowami darowizny z dnia [...] r. (rep. [...]) i [...] r. (rep. [...]) działka nr [...] należąca do K. K. oraz nr [...] należąca do M. K. stanowią odrębne nieruchomości, zaś posadowione na nich budynki (w tym budynek zajmowany przez nie po połowie, przedzielony ścianą pionową) stanowią części składowe tych nieruchomości. Z uwagi jednak, że powyższe ustalenie PINB nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, nie wpłynęło ono na ocenę decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy omówił następnie przepisy odnoszące się do pozwoleń na budowę akcentując, że w dacie rozbudowy inwestor miał obowiązek uzyskać wcześniej odpowiednią decyzję o pozwoleniu na budowę. W sprawie wyjaśnione natomiast zostało, że nie została wydana taka decyzja. Skarżącej została otwarta możliwość zalegalizowania inwestycji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego na Skarżącą został nałożony obowiązek przedłożenia do dnia [...] r. do PINB dokumentów dotyczących wzniesionego w drodze rozbudowy pomieszczenia łazienki. K. K. nie skorzystała z możliwości legalizacji pomimo, że wyznaczony jej został przez PINB termin ponad 5 miesięcy na realizację obowiązków. Nie przedłożyła do PINB wymaganych dokumentów i tym samym uniemożliwiła legalizację wykonanej rozbudowy. Nakaz rozbiórki stanowi w efekcie jedyną prawnie dopuszczalną konsekwencję braku wyrażenia woli przez skarżącą innego zakończenia sprawy. Ustosunkowując się zaś do zarzutu odwołania organ podkreślił, że tak jak orzekł WSA w Gliwicach w przywołanym wyżej wyroku, decyzja o rozbiórce powinna być skierowana zawsze do podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem, chociaż faktycznie nie mógł być inwestorem, który dopuścił się wcześniej naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlany. [...] WINB nadto zauważył, że prawidłowo został w skarżonej decyzji PINB określony sposób dokonania rozbiórki precyzujący jaka część istniejącego obiektu powinna zostać zlikwidowana celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skarżona decyzja PINB jest w tym zakresie zrozumiała dla stron, a zwłaszcza zobowiązanej do dokonania rozbiórki K. K.. Pismem z dnia [...] r. K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, uważając ją za niesprawiedliwą i krzywdzącą. W sytuacji objęcia posiadania domu w stanie, w jakim jest obecnie (co do konstrukcji), konieczność poniesienia opłat legalizacyjnych w kwocie 50.000 zł uważa za całkowicie nieproporcjonalną do przedmiotu sprawy i liczy na przyjęte już przez rząd zmiany legislacyjne. Nadto wydane decyzje skarżąca uznaje też za naruszające obowiązujące prawo. Orzekły one o rozbiórce wobec niewykonania obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z dnia [...] r., które nie podlegało odrębnemu zaskarżeniu. Tymczasem zobowiązywało ono do szeregu czynności, których rodzaj nie został skonkretyzowany. W szczególności organ nie wykazał, ani nie wyjaśnił, jakie należy przedstawić opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi. Natomiast zobowiązał do złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane pomimo że w tym samym postanowieniu organ ustalił bezspornie, że skarżąca jest właścicielką działki. Podobnie zbędne było wzywanie o zaświadczenie o zgodności budowy z planem zagospodarowania przestrzennego, skoro organ w postanowieniu uznaje dopuszczalność legalizacji m.in. ze względu na taką zgodność. Skarżąca zarzuciła nadto omawianym decyzjom naruszenie art.153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mianowicie w wyroku sygn. akt II SA/GL 1437/12 Sąd wytknął, że w poprzedniej decyzji organ nie wyjaśnił, na czym "konkretnie będzie polegała nakazana rozbiórka". Wbrew stanowisku organu odwoławczego wada ta, zdaniem skarżącej, nie została usunięta w obecnej decyzji rozbiórkowej. Zawarty w sentencji opis w ogóle nie wykracza poza to, co było już wiadome przy poprzednim orzekaniu. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. W szczególności Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy czy z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać jednak w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W myśl natomiast utrwalonego w tej mierze orzecznictwa wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci zawartych w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06. Okoliczności te w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Zaakcentowania wymaga, iż ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II FSK 209/07. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, podobnie jak orzekające w sprawie organy, związany jest ocenami i wskazaniami wyrażonymi przez tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1437/12, a tym samym nie może w odmienny sposób ocenić kwestii w wyroku tym przesądzonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w obecnym składzie przyjmuje zatem w ślad za ww. wyrokiem, iż nadbudowa budynku została zrealizowana bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, że organ pierwszej instancji winien wydawać rozstrzygnięcia związane z samowolą budowlaną adresując je do K. K., obecnej właścicielki, albowiem to ona, a nie dawny inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także, że organ winien zredagować osnowę decyzji tak by zakres nakazanej rozbiórki był precyzyjny i zrozumiały. Orzekające w sprawie organy wymogi te spełniły. Zarówno postanowienie z dnia [...] r., jak i nakazująca rozbiórkę decyzja z dnia [...] r. zostały poprawnie skierowane do K. K.. Wbrew twierdzeniom skarżącej zakres rozbiórki został w obecnie wydanej decyzji określony zrozumiale i dokładnie. Jak słusznie zauważa w odpowiedzi na skargę [...] WINB, w odróżnieniu od poprzednio wydanej decyzji, obecnie obydwie decyzje organów nadzoru budowlanego precyzyjnie określają część budynku, jaka podlegać ma rozbiórce wskazując, że rozbiórce ma podlegać pomieszczenie łazienki na piętrze o wymiarach w rzucie poziomym [...] m, rozbudowanej z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane. Wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba że według oceny organu potencjalnie możliwa jest legalizacja obiektu z uwagi na spełnienie przezeń przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy (wówczas dalszy tok postępowania przebiega odmiennie). W konsekwencji rozpoznający sprawę organ w pierwszej kolejności zbadać winien powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji, a w zależności od wyniku poczynionych ustaleń bądź to wstrzymać prowadzenie robót (gdy budowa nie została jeszcze zakończona) i nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających ewentualną przyszłą legalizację obiektu, bądź też, w razie stwierdzenia, że legalizacja nie jest możliwa nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego lub będącego w budowie obiektu. Stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy wdrożenie procedury mogącej doprowadzić do legalizacji obiektu wymaga jednak stwierdzenia przez organ, iż dokonana samowolnie budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W razie potwierdzenia przez organ powyższych okoliczności wstrzymuje on postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa powyżej, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Z mocy natomiast art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych nań wskazanym wyżej postanowieniem, organ zobligowany jest do orzeczenia nakazu rozbiórki. Podkreślenia wymaga, iż orzekające nakaz rozbiórki decyzje nie są zależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 69/97. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie wykluczył możliwości legalizacji nadbudowanej części obiektu i w tym celu postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia wyliczonych w postanowieniu dokumentów. Bezspornym jest, iż skarżąca dokumentów tych nie przedłożyła. Swoim działaniem uniemożliwiła tym samym rozpatrywanie przez organ ewentualnej legalizacji obiektu (czy w istocie byłaby ona możliwa o tym decydowałaby bowiem treść koniecznej dokumentacji). Spowodowała w efekcie, iż organ nadzoru budowlanego zobligowany był do nakazania rozbiórki nadbudowy budynku stanowiącej samowolę budowlaną. W konsekwencji wydaną przez organ I instancji decyzję nakazującą rozbiórkę uznać należy co do meritum, zdaniem Sądu, za nie naruszającą prawa, jej wydanie stanowiło bowiem obowiązek organu. Odnosząc się do sformułowanej w skardze tezy, iż postanowienie wzywające do przedłożenia dokumentów było niejasne, a po części niecelowe, Sąd stwierdza, iż skarżąca nie przedłożyła ani jednego z dokumentów, do przedłożenia których została zobowiązana, pomimo wielomiesięcznego terminu. Nie zapytała też organu o kwestie ewentualnie niezrozumiałe. Notabene w tej samej skardze skarżąca przyznała, iż w istocie nie przedłożyła żądanych dokumentów albowiem wiedziała jak znaczna w przyszłości zostanie ustalona opłata legalizacyjna i liczy w tej mierze na nowelizację prawa. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.