II SA/Gl 154/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Małgorzata Korycińska /spr./ Sędziowie NSA Bonifacy Bronkowski WSA Włodzimierz Kubik Protokolant sekr. sąd. Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2004 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie porozumienia międzygminnego w sprawie kanalizacji sanitarnej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta R. podjęła w dniu [...] uchwałę w przedmiocie zawarcia porozumienia międzygminnego w sprawie realizacji programu kanalizacji sanitarnej Gmin [...] z odprowadzaniem ścieków do istniejącej oczyszczalni w R.. Uchwałę tę przedłożono Wojewodzie [...] w dniu [...] a w dniu [...] organ ten wszczął postępowanie nadzorcze. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 141 poz. 1591 ze zm./, zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczać do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Z zapisu audio sesji Rady Miasta R., która odbyła się w dniu [...] wynika, iż sesję tę otworzył i prowadził jej obrady T.W. – przewodniczący Rady Miejskiej. Tymczasem Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego, przy czym przywołując treść art. 190 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa /Dz.U. z 2003 r. Nr 159 poz. 1547/ organ nadzoru wykazywał, iż mandat radnego Wojnara wygasł z mocy prawa w dniu [...]. To zrodziło przekonanie po stronie Wojewody, iż z formalno-prawnego punktu widzenia sesja rady prowadzona przez osobę nie będącą radnym była nieformalnym zebraniem radnych. Stąd też podjęta na sesji uchwała objęta postępowaniem nadzorczym nie zapadła w sposób prawem przewidziany i została podpisana przez osobę nieuprawnioną – T.W., który nie jest radnym. Z taką samą motywacją jak zawarta w uzasadnieniu wszczęcia postępowania nadzorczego Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. w sprawie zawarcia Porozumienia Międzygminnego w przedmiocie realizacji programu kanalizacji sanitarnej Gmin [...] z odprowadzaniem ścieków do istniejącej oczyszczalni w R. U podstaw prawnych rozstrzygnięcia przywołano art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a stwierdzenie nieważności uchwały oparto o jej sprzeczności z art. 19 ust. 2 tej ustawy. Po podjęciu w dniu [...] uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego przez Radę Miasta R., Gmina R. wniosła skargę do sądu administracyjnego domagając się uchylenia rozstrzygnięcia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając żądanie skargi skarżąca wskazała, iż Rada Miejska w R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego W. Ten fakt, ma zdaniem rady, kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż oznacza, iż zarządzenie zastępcze nie ma przymiotu prawomocnego. Zgodnie z zacytowanym w uzasadnieniu art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98. Z kolei art. 98 ust. 5 tej ustawy stanowi, że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez Sąd. Oznacza to, że gdy zarządzenie zastępcze dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego będącego przewodniczącym rady, to ten przewodniczący może skutecznie zwoływać sesje rady gminy i im przewodniczyć do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Z tym poglądem nie zgodził się Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę. Wywodził, domagając się oddalenia skargi, że analiza przepisów art. 98 i art. 98a ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do twierdzeń, iż do zarządzeń zastępczych ma zastosowanie art. 98 ust. 5 tej ustawy. Analizując ten problem podniesiono, iż art. 98 ust. 5 nie przystaje do charakteru prawnego zarządzenia zastępczego. Konstrukcja prawna prawomocności sprowadza się bowiem tylko do rozstrzygnięć nadzorczych. Trudno natomiast stosować art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do zarządzeń zastępczych skoro skutek prawny w postaci wygaśnięcia mandatu radnego nastąpił z dniem ziszczenia się ustawowej przesłanki. Uznano zatem, że w takiej sytuacji zarządzenie zastępcze ma wyłącznie charakter deklaratoryjny i wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia. Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie wyjaśnić jednak przyjdzie, iż w ramach niniejszego postępowania nie podlegały kontroli sądowej inne akty nadzoru, a mianowicie zarządzenie zastępcze o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego T.W. oraz rozstrzygnięcie nadzorcze w kwestii stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wniesienia skargi do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze. Stąd też argumentacja obu stron w tym zakresie nie miała znaczenia w sprawie. Istotna jest jedynie kwestia, iż stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] nr [...] nie spowodowało wstrzymania jej wykonania z mocy prawa z dniem doręczenia aktu /art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, zaś w dacie rozpoznania niniejszej sprawy rozstrzygnięcie to nie miało waloru prawomocności. Oznacza to dopuszczalność niniejszej skargi jako wniesionej na podstawie uchwały organu gminy zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Dla oceny merytorycznej zasadności skargi istotna jest kwestia skutków prawnych wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 98a ust. 2 tej ustawy. Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98. Przepis art. 98 ust. 5 tejże ustawy przewiduje zaś, iż rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez Sąd. W konsekwencji, zarządzenie nie wywołuje skutku w postaci rygoru natychmiastowej wykonalności, co powoduje możliwość zwoływania przez przewodniczącego rady sesji rady gminy oraz im przewodniczeniu do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko to należy w pełni podzielić. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt OZ 67/04 /nie publ./, ustawodawca nie ograniczył odpowiedniego stosowania art. 98 ustawy o samorządzie gminnym tylko do niektórych postanowień z art. 98a, co należy uznać za zrozumiałe, jeśli zważy się, że zarządzenie zastępcze, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze, jest instrumentem nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością gmin. Oznacza to zaś, że rozstrzygnięcia nadzorcze i zarządzenia zastępcze stają się prawomocne i tym samym prawnie skuteczne dopiero w sytuacjach określonych w art. 98 ust. 5. Zatem w razie wniesienia skargi do sądu, zarządzenie zastępcze nie może uzyskać przymiotu prawnej skuteczności, a więc i wykonalności. Jest to swoista forma wstrzymania wykonania tego rodzaju aktów administracyjnych z mocy ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast odmiennej argumentacji Wojewody zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę co do skutków prawnych zarządzenia zastępczego, analogicznych jak w przypadku uchwały rady gminy. Zarządzenie zastępcze nie zastępuje bowiem wprost uchwały organu samorządu terytorialnego, lecz jest instrumentem nadzoru, do którego nie mają zastosowania terminy i skutki wejścia w życie uchwały. Jeżeli zaś wykładnia gramatyczna przepisów art. 98 i art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, nie pozostawia wątpliwości co do treści tych norm prawnych, nie ma podstaw do stosowania reguł wykładni celowościowej, czy systemowej zewnętrznej. Zdaniem Sądu, zauważyć jednak przyjdzie, iż właśnie treść art. 191 Ordynacji wyborczej przemawia za brakiem podstaw do zróżnicowania skutków wygaśnięcia mandatu radnego. Analogicznie przedstawia się sytuacja w przypadku wdrożenia procedury obsadzania brakujących mandatów na podstawie rozp. MSWiA z dnia 18 marca 2002 r. w sprawie współdziałania wojewodów z Krajowym Biurem Wyborczym /Dz.U. Nr 37, poz. 350/. Wszak obowiązek Wojewody przekazania w terminie 7 dni od dnia wydania dotyczy zarówno rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i zarządzenia zastępczego, co świadczy o zrównaniu skutków obydwu instrumentów. Tymczasem nie budzi wątpliwości fakt, iż ustawodawca nadał walor prawomocności, co oznacza wykonalność, dopiero rozstrzygnięciu nadzorczemu odpowiadającego wymogom art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zaś cyt. rozp. również nie łączy procedury z uprawomocnieniem się rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie mógł też odnieść skutku podniesiony dopiero w odpowiedzi na skargę zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z powodu zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną – Wiceprzewodniczącego Rady Miasta R. Wymogi rozstrzygnięcia nadzorczego reguluje przepis art. 91 ust. 3 tej ustawy. Stosownie do tej regulacji, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru w zaskarżonym akcie nie zawarł ustaleń faktycznych i prawnych, wskazujących na naruszenie art. 19 ust. 2 cyt. ustawy poprzez zwołanie sesji przez osobę nieuprawnioną. Dokonując kontroli zgodności aktu nadzoru z prawem Sąd administracyjny nie jest zobowiązany do czynienia ustaleń faktycznych i rozważań kwestii, które nie legły u podstaw tego aktu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 397/00 /ONSA 2001/3/117/ i z dnia 21 maja 2001 r. sygn. akt SA/Kr 541/01 /OSS 2002/1/18/, to organ nadzoru winien wykazać przesłanki nieważności uchwały organu gminy. Niezależnie od tego uznać przyjdzie, iż wobec braku prawnego obowiązku pisemnego wyznaczenia Wiceprzewodniczącego Rady Gminy do zwołania sesji, nie sposób ferować zarzut wykonania tych czynności przez osobę nieuprawnioną. W każdym jednak wypadku, uchybienia w tym zakresie miałyby charakter nieistotnego naruszenia prawa, które nie stanowi podstawy wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskutek błędnego przyjęcia, iż obrady sesji w dniu [...] prowadziła osoba, nie będąca radnym i taka osoba podpisała uchwałę nr [...], jako że w tej dacie zarządzenie zastępcze nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu nie miało waloru prawomocności, a co za tym idzie, nie podlegało wykonaniu. W tym stanie rzeczy zaskarżony akt podlegał uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Z uwagi na fakt, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu, Sąd w wyroku uwzględniającym skargę nie zawarł orzeczenia w trybie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie i koszty dojazdu pełnomocnika skarżącej w osobie radcy prawnego rozstrzygnięto na jego wniosek po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy oraz §§ 2 ust. 1 i 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozp. Min. Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm./, mając na uwadze jednorodzajowość spraw w granicach stawki minimalnej. SJ/