II SA/Gl 154/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. ze skargi K. G. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania 400 (czterysta) złotych. Aktem notarialnym z dnia [...] roku K. G. i T. G. sprzedali działkę nr 1, obręb [...], o powierzchni 2550 m2, położoną przy ul. [...] w R. , objęta księgą wieczystą [...]. Działka ta oznaczona była w ewidencji jako grunty orne (RV). Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie sprzedaży, działka położona była w jednostce [...] – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Pismem z dnia [...]roku Prezydent R. zawiadomił małżonków G. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...] roku. Ustalono wartość nieruchomości według stanu sprzed uchwalenia planu i po jego uchwaleniu. Dla ustalenia wartości działki przed uchwaleniem planu przyjęto faktyczny sposób użytkowania na podstawie ewidencji (RV) i oględzin nieruchomości (ogród przydomowy, rola), określając go jako grunty przeznaczone na cele rolne. Wyceny dokonano podejściem porównawczym, przy zastosowaniu metody porównywania parami, analizując 13 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym i 22 transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne. Wartość działki przed wejściem w życie planu ustalono na kwotę [...]zł (7,75 za m2), a po wejściu w życie planu [...] zł (32,14 za m2). Z operatem tym T. i K. G. nie zgodzili się i wnieśli do niego pisemne uwagi (pismo z dnia [...]r.). Podnieśli w nim przede wszystkim, że działka nr 1 przylega bezpośrednio do działki 2 i stanowi z tą ostatnią całość gospodarczą. Działki są objęte wspólnym ogrodzeniem, a na działce nr 2 w granicy z działką nr 1 skarżący wybudowali budynek mieszkalny, budynek gospodarczy wraz z zapleczem na podstawie pozwolenia na budowę z [...] roku i [...] roku. Na działkach dokonano nasadzeń, wykonano rozprowadzenie wody i drenaż w ramach przydomowej oczyszczalni ścieków. Zdaniem skarżących uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w 2005 roku nie miało wpływu na wartość działki nr 1. W tym terenie od początku lat 90-tych ceny działek kształtowały się podobnie i to bez względu na to czy były objęte planem czy też nie. Budownictwo rozwija się bowiem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. W operacie działka nr 1 została potraktowana jako grunty rolne mimo, że w okresie bezplanowym można było uzyskać dla niej warunki zabudowy, gdyż w sąsiedztwie znajdują się nieruchomości zabudowane. Cena 7,75 zł za m2 tej działki przed uchwaleniem planu jest chybiona i nie oddaje wartości działki w tym okresie. W związku z tym zawnioskowali o ustalenie cen podobnych nieruchomości w oparciu o dane Urzędu Skarbowego w R. Ustosunkowując się do uwag strony autorka operatu podała, że przeznaczenie terenu przed uchwaleniem planu ustalane jest na podstawie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości (art. 37 ust. 1 pzp). W sprawie faktyczny sposób użytkowania ustalony został na podstawie ewidencji gruntów, oględzin nieruchomości. Z ewidencji wynika, że działka stanowi użytek rolny RV, a oględziny wykazały, że jest ona niezabudowana, zagospodarowana ogrodem przydomowym i użytkowana jako ogród. Została ona oszacowana wg stanu przed wejściem w życie planu z 2005 roku jako nieruchomość rolna, teren zielony, ogród. Strony w kolejnym piśmie z dnia [...] roku podtrzymały swoje twierdzenie, że uchwalenie planu nie spowodowało wzrostu wartości działki, a to przede wszystkim z uwagi na fakt, że działka ta stanowiła całość gospodarczą z działką nr 2 (obie działki za ustaloną jedną cenę zostały zbyte aktem notarialnym z [...]roku) do której to działalności rzeczoznawca nie ustosunkowała się. Decyzją z dnia [...]roku nr [...] Prezydent Miasta R. ustalił dla K. G. i T. G. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości działki nr 1, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opłatę ustalono w kwocie [...]zł. W podstawie prawnej powołano art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717 z zm., dalej "pzp"). W uzasadnieniu wyjaśniono, że wzrost wartości obliczono jako różnicę między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w obowiązującym planie a wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania przed uchwaleniem planu i przy zastosowaniu 20 % stawki określonej w § 47 planu. W odwołaniu K. i T. G. wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji względnie umorzenie postępowania. Zarzucili naruszenie art. 36 ust. 4 pzp oraz art. 7, 75 i 77 kpa. Powtórzyli wszystkie swoje zarzuty zgłoszone we wcześniej składanych pismach procesowych podkreślając, że działka nr 1 utraciła charakter rolny już w 1995 roku, kiedy to w granicy z działką nr 2 rozpoczęto budowę budynku mieszkalnego. Zdaniem odwołujących się cena za 1 m2 gruntu na który można było uzyskać warunki zabudowy, a takim gruntem jest przedmiotowa działka, w latach [...]w R. kształtowała się na poziomie 25-35 zł, a nie 7,75 jak przyjęła biegła. W związku z powyższym odwołujący się wnosili o powołanie kolejnego biegłego posiadającego wiedzę z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 sierpnia 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu dało wyraz akceptacji dla stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji i dokonanej przez ten organ kwalifikacji prawnej. Kolegium podkreśliło, że do czasu wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego z [...] roku działka nr 1, obręb B. w R., użytkowana była jako grunty rolne i oznaczona (w ewidencji) symbolem "RV". Zarzut skarżących o zaniżeniu wartości działki przed uchwaleniem planu nie został poparty żadnym dowodami. Znaczenie w tym zakresie posiada jedynie wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten został sporządzony zgodnie z wymogami ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z zm.). Operat sporządzony w niniejszej sprawie – zdaniem organu odwoławczego – jest logiczny, wyczerpujący i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Nadto organ odwoławczy wskazując na treść art. 37 ust. 1 pzp stwierdził, że przepis ten dopuszcza możliwość porównywania przeznaczenia działek w dwóch planach jedynie w przypadku zmiany planu, a w pozostałych przypadkach nakazuje dokonywać stosownych porównań w stosunku do faktycznego wykorzystania terenu, a przedmiotowa działka była wykorzystywana jako grunty rolne, przy czym w operacie przyjęto transakcje które dotyczą nieruchomości porównywalnych, których ceny są wyższe niż przeciętnych gruntów rolnych. W skardze do sądu administracyjnego K. G. i T. G. zawnioskowali o uchylenie powyższej decyzji ostatecznej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podtrzymali zarzuty sformułowane w dotychczas złożonych pismach procesowych, do których – w ich ocenie – organ odwoławczy się nie ustosunkował. Wskazali na akt notarialny z 2004 roku, którym ich sąsiad zbył działkę za kwotę 30 zł za m2, która daleka jest od przyjętej wartości m2 działki skarżących przed uchwaleniem planu (7,75 za m2). Powołali się nadto na pytanie prawne Sądu Wojewódzkiego w Krakowie dotyczące zgodności z art. 37 ust. 1 pzp z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w decyzji ostatecznej. Kolegium wyjaśniło, że nie jest uprawnione do kwestionowania operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnioną osobę. Natomiast ocena tego operatu pod względem formalnym wykazała, że jest on zgodny z rozporządzeniem z 21 września 2004 roku. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w operacie szacunkowym nieruchomości sprzedanej w 2004 roku a znajdującej się w pobliżu działki od której wymierzono opłatę planistyczną, Kolegium wyjaśniło, że wniosku dotyczącego tej działki skarżący nie złożyli ani przed organem I instancji, ani II instancji. Postępowanie w sprawie zostało zawieszone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2008 roku do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie sygn. P 58/08. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 22 lutego 2010 roku, a sprawa wpisana pod nowy numer II SA/Gl 154/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji były przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku (pzp). Przepisy te regulują nakładanie i obliczanie opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem (zmiana) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu (jego zmiany) wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan stał się obowiązujący, właściwy organ pobiera jednorazową opłatę ustaloną w planie (tu 20 %). Sposób obliczania wartości nieruchomości reguluje art. 37 ust. 1 ustawy. Przepis ten przewiduje, że wzrost wartości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodność takiego sposobu ustalania wartości z Konstytucją została poddana w wątpliwość w pytaniu prawnym postawionym Trybunałowi Konstytucyjnemu zapisanym pod sygn. P 58/08. Pytanie to dotyczyło przypadków, gdy przeznaczenie nieruchomości było określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z uwagi na upływ terminu określonego w art. 87 ust. 3 pzp. Wyrokiem z dnia [...]roku w sprawie o sygn. P 58/08 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 37 ust. 1 pzp, w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 pzp, jest niezgodny z art. 2 i 92 Konstytucji RP. Skoro w planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w R. z [...] roku działka nr 1 znajdowała się w jednostce strukturalnej oznaczonej literą "K" – na terenie oznaczonym symbolem [...] – tereny upraw polowych, a obecnie jest objęta zapisami planu z 2005 roku – [...] zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna to – zdaniem składu orzekającego – wyrok Trybunału z dnia 9 lutego 2010 roku w sprawie P 58/08 nie ma dla niej znaczenia. Nie oznacza to jednak, że decyzja jest zgodna z prawem. Za decyzję odpowiadającą temu wymogowi można bowiem uznać jedynie decyzję zgodną z prawem procesowym i materialnym. Przede wszystkim należy stwierdzić, że operat szacunkowy stanowiący podstawę dla obliczenia "opłaty planistycznej" jest w istocie opinią biegłego, o której mowa w art. 84 kpa. Oznacza to, że podlega on ocenie organu orzekającego w ramach art. 80 kpa. Organ zobowiązany jest więc nie tylko do sprawdzenia czy operat odpowiada warunkom formalnym określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku (w szczególności § 50 i § 56 tego rozporządzenia) ale także czy wybrane przez rzeczoznawcę podejście i metoda dla obliczenia wartości rynkowej nieruchomości znajduje podstawy w operacie. W niniejszej sprawie wyceny dokonano podejściem porównawczym, przy zastosowaniu metody porównywania parami. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4.1 rozp.). Z kolei przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomości będące przedmiotem wyceny, której cechy są znane, z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4.3 rozporządzenia) W sprawie będącej przedmiotem skargi skarżący kwestionuje wyliczenie wartości rynkowej działki przed wejściem w życie planu z [...] roku twierdząc, że wartość działek podobnych w obrębie [...] w latach [...]kształtowała się na poziomie 35 zł za m2 z uwagi na istniejącą możliwość zabudowy i podkreślając, że działka nr 1 stanowiła całość gospodarczą z działką 2, była użytkowana jako urządzony ogród. W operacie w celu wyceny wartości tej działki zgromadzono 22 transakcje nieruchomościami gruntowymi, niezabudowanymi, przeznaczonymi na cele rolne i na podstawie tych transakcji obliczono cenę maksymalną 7,54 zł/m2 i średnią 4,86 zł/m2. Równocześnie jednak w operacie stwierdzono (str. 16), że szacowana nieruchomość nie może być uznana za nieruchomość rolną, ponieważ znajduje się w rejonie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ma dostęp do drogi publicznej i podstawowego uzbrojenia (energia elektryczna, sieć wodociągowa i gazowa). To stwierdzenie jest całkowicie niespójne z obliczeniem wartości działki w oparciu o transakcję gruntami przeznaczonymi na cele rolne. W ocenie Sądu jako nieruchomość, która mogła stanowić bazę dla obliczenia wartości spornej działki w okresie bezplanowym powinny być przyjęte przede wszystkim transakcje działkami podobnymi tzn. położonymi na terenie jednostki Brzezie, które w poprzednim planie były kwalifikowane jako grunty rolne, ale mimo tego istniała możliwość uzyskania dla nich warunków zabudowy z uwagi na położenie w terminie zabudowanym. Nie można też – zdaniem składu orzekającego – abstrahować od faktu, że przedmiotowa działka stanowiła ogród dla działki nr [...] i to profesjonalnie urządzony, a wartość tego typu nieruchomości – jak wskazuje doświadczenie życiowe – jest wyższa niż gruntów rolnych. Nadto wydaje się koniecznym w niniejszej sprawie ustalenie kiedy (w jakiej dacie) zostały poczynione nakłady na działkę nr 1. Wprawdzie art. 37 ust. 2 pzp w następstwie nowelizacji z dnia [...]roku, która weszła w życie 22 września 2004 roku został uchylony to jednak zdarzenia prawne powinny być oceniane wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie gdy miały one miejsce (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2007 roku sygn. II OSK 988/06 i 20 czerwca 2007 roku sygn. II OSK 1837/06). Oznacza to, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia (zmiany) planu miejscowego, a który poniósł nakłady mające wpływ na jej wartość w okresie obowiązywania przepisu art. 37 ust. 2 pzp (to jest przed wejściem w życie noweli do tej ustawy z dnia 23 listopada 2003 roku) nie może być wykluczony z kręgu osób, którym opłatę planistyczną można pomniejszyć o poniesione nakłady. Kierując się powyższą argumentacją Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja ustalająca opłatę planistyczną została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym nie istnieje możliwość wykluczenia naruszenia prawa materialnego bezpośrednio wpływającego na ten wynik. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c i a w związku z art. 135, art. 152 i art. 200 ppsa orzeczono, jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania przede wszystkim dotyczące uzupełnienia operatu w zakresie wskazanym przez Sąd wynikają wprost z powyższego stanowiska Sądu. Dopiero operat z którego będą wynikać powyższe okoliczności pozwoli na ustalenie ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości, a w następstwie opłaty planistycznej.