II SA/Gl 154/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi E.L. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminy oddala skargę. Uchwałą nr [...] r. z dnia [...] r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 19990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 ust. 7, art. 37 ust. 2 pkt 1 20 ust. 1 art. 67 ust. 1 a i art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Rada Miasta R. zmieniła uchwałę Nr [...] r. Rady Miejskiej w R. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad sprzedaży nieruchomości stanowiących lokale mieszkalne wraz z udziałem we współwłasności lub użytkowaniu wieczystym gruntu będących własnością Gminy Miasta R. oraz zasad udzielenia bonifikat od ceny ich sprzedaży w treści ustalonej Uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. Pismem z dnia 7 grudnia 2010 r. E. L. zwrócił się do Rady Miasta R. z prośbą o spowodowanie zmiany wymienionej powyżej uchwały z dnia 13 maja 2010 r. jako niezgodnej z Konstytucją Rzeczypospolitej – tj. jej art. 2 , art. 32 oraz art. 75 ust. 1. Podkreślił, iż uchwała uniemożliwia mu nabycie lokalu mieszkalnego przy zastosowaniu bonifikaty, z której do tej pory korzystała większość obywateli miasta. Dodał, iż w lokalu tym zamieszkuje od [...] r., a o jego wykup stara się bezskutecznie od [...] r. Ostatecznie, gdy dochodziło do finalizacji sprzedaży mieszkania ukazała się kwestionowana uchwała, pozbawiająca go wykupu mieszkania po preferencyjnych cenach. Stąd też jego wniosek o uchylenie powyższej uchwały. W odpowiedzi na powyższe pismo, Prezydent Miasta R. przedstawił swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do przewodniczącego Rady Miasta, a ten pismem z dnia [...] r. przekazał informację E. L. Wyjaśnił, iż przedstawienie prośby o rozważenie możliwości zmiany wymienionej uchwały Prezydentowi Miasta R. nie dało możliwości (celowości) zmiany przedmiotowej uchwały Rady Miasta. Niezadowolony z załatwienia sprawy E. L. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na "decyzję Przewodniczącego Rady Miasta R. z dnia [...] r. o odmowie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r." i wniósł o zmianę i uchylenie wymienionej uchwały. W uzasadnieniu opisał swoją sytuację faktyczną podnosząc, niż jest najemcą przedmiotowego lokalu od [...] r. i już w [...] r., złożył wniosek o jego wykup. Dopiero jednak w [...] r. budynek został przeznaczony do sprzedaży, a w międzyczasie ukazała się kwestionowana uchwała , nie pozwalająca na wykup tego mieszkania z 90% bonifikatą, tylko dlatego, ze jako zapobiegliwi, w trosce o dobro rodziny, zakupili wcześniej (ok. 6 lat temu) inne mieszkania w drodze przetargu do kapitalnego remontu. Dodał, że mieszkania te wykupił wraz z żoną z oszczędności i nigdy w nich nie zamieszkiwał. Wyjaśnił, że mieszkania te przeznaczył dla córek oraz dla siostry wraz z siostrzenicą (na podstawie umowy użyczenia). Zarzuty, że nie powinien ich posiadać są dla niego niezrozumiałe i uwłaczające. Wnosząc skargę na wymienioną na wstępie uchwałę wskazał na przysługujące mu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uprawnienie, podnosząc, iż Prezydent Miasta R., do którego się zwrócił, nie udzielił mu dotąd odpowiedzi, tym bardziej, że wykazał w nim, iż nie posiada żadnych innych mieszkań. Natomiast Naczelnik Wydziału Spraw Lokalowych podjęła działania zmierzające do rozwiązania umowy najmu na podstawie ustawy o najmie lokali. Podkreślił, że [...] r. na podstawie trzech aktów notarialnych przekazał tytuły prawne do wymienionych powyżej trzech lokali – mieszkań swoim córkom i siostrzenicy, w efekcie pozostając z tytułem prawnym tylko do lokalu, w którym mieszka nieprzerwanie od kilkunastu lat i którego uniemożliwiono mu wykup z bonifikatą. Dodał, ze w piśmie z dnia [...] r. skierowano do niego i żony pismo, w którym złożono im propozycję wykupu tego mieszkania z bonifikatą, jeśli spełnione będą wymagania uchwały, lub bez takiej bonifikaty, gdy takie warunki nie zostaną spełnione. W obecnych okolicznościach sprawy nie złożono im nawet propozycji wykupu mieszkania bez bonifikaty. Na poparcie swojej skargi skarżący przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 1723/10) oraz opinię adwokata R. N., z której wynika, iż "rada miasta nie może wyłączyć jakiejś kategorii najemców z uprawnień do wykupu komunalnego lokalu mieszkalnego tylko dlatego, że mają jakiś inny lokal lub współudział w nieruchomości.". W odwiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta wniósł o odrzucenie skargi, jako złożonej z uchybieniem terminu, ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. W zakresie pierwszego żądania wskazał, iż skarga została złożona z naruszeniem terminu 60 dni, przewidzianego w art. 58 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnił, iż powołany przepis przewiduje do złożenia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym dwa terminy, a mianowicie w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia prawa, gdy brak odpowiedzi na to wezwanie, lub w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazując, iż w piśmie z dnia [...] r. takiej odpowiedzi nie udzielono, to licząc, że wezwanie do naruszenia prawa złożone zostało z datą [...] r., a zatem 60- dniowy termin na złożenie skargi upłynął w dniu [...]r. (sobota), czyli skarga najpóźniej mogła być wniesiona w dniu [...]r., podczas gdy skarga niniejsza złożona została dopiero w dniu [...] r. Biorąc pod uwagę możliwość nieuwzględnienia powyższego wniosku, pełnomocnik ustosunkował się także merytorycznie do złożonej skargi, uznając ją za nieuzasadnioną i w związku z tym wnosząc o jej oddalenie. Podniósł, iż Rada posiadała kompetencję do uchwalenia przedmiotowej uchwały – (art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), przy czym wynikające z niego upoważnienie do udzielenia bonifikaty od wartości sprzedawanej w trybie bezprzetargowej nieruchomości nie jest obligatoryjne, o czym świadczy sformułowanie "organ może udzielić bonifikat". W uchwale Rada ma obowiązek określenia przejrzystych warunków udzielenia takich bonifikat, przy czym ustawodawca pozostawił organowi pełną swobodę w doborze i charakterze przyjętych rozwiązań. Analiza treści § 4 przedmiotowej uchwały (w brzmieniu obecnym, jak również w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej uchwałą kwestionowaną) musi prowadzić do konkluzji, iż w przypadku posiadania tytułu prawnego do innych lokali, skarżącemu prawo do bonifikaty nie przysługuje. W ocenie pełnomocnika organu skarżący nie dysponował uprawnieniem, którego naruszenie uzasadniałoby dopuszczalność skargi wniesionej w trybie art. 101 powołanej już powyżej ustawy, a związku z tym nie wykazał on istnienia interesu prawnego. Nie uzasadnia bowiem takiego interesu art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego skarżącemu przysługuje jedynie pierwszeństwo w nabyciu zajmowanego lokalu mieszkalnego, którego skarżącemu nikt nie kwestionuje. Nie wyposaża natomiast go w uprawnienie do wystąpienia z roszczeniem o zawarcie umowy jego sprzedaży, tym bardziej sprzedaży z zastosowaniem bonifikaty. Dodatkowo pełnomocnik Rady Miasta podniósł, iż skarżący nie skonkretyzował zarzutów pod adresem regulacji wprowadzonych kwestionowaną uchwałą nie wykazał wiec istnienia bezpośredniego związku pomiędzy naruszeniem jego prawnie gwarantowanej sytuacji a zaskarżonym aktem prawnym. Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia przez regulację zawartą w skarżonej uchwale zasad wypływających z wymienionych przez skarżącego art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej. Obowiązujące na terenie Miasta R. zasady zbywania lokali mieszkalnych oraz udzielania bonifikat od ceny ich sprzedaży należy uznać za wyraz dążenia do pogodzenia słusznego interesu gminy z interesem społecznym. Sprzedaż nieruchomości gminnych odbywa się w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki czyli w sposób racjonalny. Rada Miasta ma nie tylko prawo, ale i obowiązek kształtowania zasad zbywania nieruchomości z zastosowaniem bonifikaty w sposób zapewniający osiąganie przez gminę wymiernych korzyści ekonomicznych z jednoczesnym uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym- zasady zaspokajania zbiorowych potrzeb członków społeczności lokalnej. Pogodzenie wymienionych powyżej interesów nie mogło odbyć się w inny sposób, jak przez zróżnicowanie sytuacji mieszkańców ze względu na kryterium posiadania tytułu prawnego do lokalu. Na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. pełnomocnik skarżącego poparła skargę podnosząc, iż ojciec od dawna ubiegał się o wykup mieszkania z bonifikatą a zaskarżona uchwała nie przewidziała możliwości takiego wykupu dla osób, które wnioski złożyły wcześniej. Podkreśliła, iż w tym zakresie nie zostały przedstawione żadne wyjaśnienia i nie zostało podane żadne uzasadnienie takiego stanowiska. Pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, iż skarga prawdopodobnie dotyczy tylko części uchwały odnoszącej się do bonifikat, nie złożyła jednak oświadczenia ograniczającego w taki sposób złożoną skargę. Pełnomocnik Rady Miasta poparł stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Podtrzymał, iż Przewodniczący Rady Miasta nie posiada kompetencji do jej reprezentowania i stąd Rada może swoje oświadczenia formułować jedynie w postaci uchwał. Odnosząc się do zaskarżonej uchwały merytorycznie zaakcentował, że sprzeczne z zasadami współżycia społecznego byłoby promowanie osób posiadających tytuł prawny do innych lokali mieszkalnych poprzez umożliwienie im wykupu kolejnego lokalu z bonifikatą. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm. ) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga sprawa dopuszczalności złożonej skargi, a praktycznie terminu jej złożenia. Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej , może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei z treści art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.) wynika, że w przypadkach, o których w art. 52 § 3 i § 4,czyli m.in. w przypadku opisanym w przywołanym art. 101, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżący pismem z dnia [...] r. wezwał Radę Miasta R. do "spowodowania zmiany uchwały...", czyli do usunięcia naruszenia prawa. W ustawowym terminie Przewodniczący Rady Miasta udzielił zainteresowanemu odpowiedzi na skierowane doń wezwanie, a zatem w tym przypadku skargę należało wnieść w terminie 30 dni od daty udzielenia tej odpowiedzi. Mając więc na uwadze datę udzielenia odpowiedzi – [...]r. oraz datę wniesienia skargi – [...]r. należało uznać, iż nastąpiło to z zachowaniem ustawowego, wymienionego powyżej terminu. Mając zatem powyższe na uwadze, za nieuzasadniony należy uznać wniosek pełnomocnika Rady Miasta R. o odrzucenie skargi. Inaczej sprawa przedstawia się z problemem zasadności wniesionej skargi. Przedmiotem skargi jest kwestionowanie uchwały Rady Miasta R. w sprawie określenia zasad sprzedaży nieruchomości stanowiących lokale mieszkalne będące własnością Gminy Miasta R., a w zasadzie istotą sporu jest to czy Rada Miasta miała kompetencje by przy ustalaniu warunków sprzedaży takich mieszkań i określania warunków korzystania z bonifikaty przy sprzedaży takich mieszkań wyłączyć z możliwości skorzystania z owych bonifikat określone grupy osób. Przedmiotowa uchwała podjęta została w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te regulują prawo rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, m.in. w zakresie określania zarządu mieniem gminy. Zasady sprzedaży lokali są sprawami dotyczącymi zarządu tym mieniem. Rada Miasta R. odwołuje się także w uchwale do treści art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 tej ustawy na podstawie odpowiednio - zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku. Z kolei ust 1b ustawy mówi, iż "w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki bonifikat i wysokość stawek procentowych". Ten ostatni przepis wprowadzony został do ustawy o gospodarce nieruchomościami na mocy art. 1 pkt lit 3b ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustawy (Dz.U. Nr 206, poz. 1590) i obowiązuje od dnia 7 stycznia 2010 r. Bez wątpienia wyraża on normę o charakterze kompetencyjnym, a zawarte w nim odesłanie do ust. 1 wskazuje, że całą postać owej normy wyznaczają łącznie przepisy art. 68 ust. 1 u ust. 1b ustawy. Trzeba zwrócić uwagę, że wymieniony powyżej art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważnił właściwy organ do udzielania bonifikat od wartości sprzedawanej nieruchomości, przy czym co należy podkreślić udzielanie bonifikat przy tego rodzaju sprzedaży jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem gminy. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę zwrot "organ może udzielić bonifikat od ceny". Zatem jest tu niewątpliwie uznanie administracyjne tj. pozostawienie sposobu ukształtowania pozycji prawnej obywateli (ich praw i obowiązków) woli właściwego organu – w tym przypadku radzie gminy. Jednocześnie w art. 68 ust. 1b tej ustawy ustawodawca niejako uzupełniając powyższą normę kompetencyjną wskazał, ze właściwy organ, w tym m.in. rada gminy, określa w drodze uchwały warunki udzielania tych bonifikat. Zestawienie przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że rada gminy nie ma obowiązku udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości gminnych w drodze bezprzetargowej. Jeżeli jednak zdecyduje się na ich wprowadzenie, to podjęta w tym zakresie uchwała powinna określać warunki przydzielania tych bonifikat. Ustawodawca nie ograniczył przy tym rady gminy, co do wprowadzanych wprowadzonych warunków. Mogą to być zarówno warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe. Te ostanie mogą być ukształtowane poprzez wskazanie grupy podmiotów, którym owa bonifikata będzie przysługiwała, jak i poprzez wskazanie grupy podmiotów, którym nie będzie ona przysługiwała. Obowiązek określenia w uchwale warunków udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości gminnych ma na celu zapewnienie przejrzystości zasad, na jakich będą one udzielane. Nie oznacza natomiast obowiązku przyznawania tych bonifikat każdemu zainteresowanemu. Innymi słowy, rada gminy określając warunki udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości gminy w drodze bezprzetargowej ma kompetencje do określenia grupy podmiotów, którym będą one przysługiwały. Może także wskazywać grupy podmiotów, którym taka bonifikata przysługiwać nie będzie. Tak postąpiła Rada Miasta R. w kwestionowanej przez skarżącego uchwale z dnia [...] r. W § 3 uchwały przewidziano możliwość udzielenia najemcom lokali mieszkalnych bonifikaty od ceny sprzedaży najmowanego lokalu w określonej, w zależności od daty złożenia wniosku, wysokości, a w § 4 tej uchwały przewidziano możliwość nie zastosowania tej bonifikaty w ściśle określonych przypadkach, m.in. w przypadku posiadania tytułu prawnego do innego mieszkania stanowiącego własność Gminy Miasta R. Wyłączenie wskazanej grupy podmiotów z możliwości uzyskania bonifikaty przy zakupie gminnych lokali mieszkalnych znajduje oparcie w przywołanej powyżej normie kompetencyjnej wynikającej z treści art. 68 ust. 1 i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przywołany na poparcie zgłoszonych przez skarżącego roszczeń wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 grudnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 1723/10), którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczył innej sytuacji faktycznej i prawnej, a mianowicie kwestionowana była regulacja pozbawiająca możliwości zakupu zajmowanego lokalu mieszkalnego m.in. przez najemców, którzy posiadają tytuł prawny do nieruchomości lub lokalu wykorzystywanego na cele mieszkaniowe. W przedmiotowej sprawie skarżący kwestionuje fakt pozbawienia go możliwości zakupu zajmowanego lokalu mieszkaniowego z określoną w uchwale bonifikatą. Jak wspomniano powyżej udzielenie bonifikaty należy do uprawnień, a nie obowiązków gminy, a zatem to do gminy należy określenie zasad jej udzielania, co też w niniejszej uchwale, w ramach przyznanej gminie swobody, uczyniła na podstawie wymienionej na wstępie normy kompetencyjnej. Mając zatem na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.