II SA/Gl 1540/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 września 2024 r. nr DS/1012930986 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia dobry start 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku z dnia 12 lutego 2024 r. w zakresie obejmującym nałożenie na skarżącą obowiązku zapłaty odsetek od nienależnie pobranego świadczenia i w tych ramach umarza postępowanie administracyjne, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. uchyla decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 stycznia 2024 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku z dnia 19 września 2023 r. 4. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń społecznych na rzecz skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 2 sierpnia 2023 r. E.J. (dalej jako strona lub skarżąca) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie świadczenia "Dobry start" w roku szkolnym 2023/2024 na dwoje dzieci. Informacją z 23 sierpnia 2023 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych powiadomił skarżącą o przyznaniu świadczenia "Dobry start" na jedno z dzieci, w kwocie 300 zł. Następnie, decyzją z 19 września 2023 r. nr [...] wskazany organ zmienił wysokość świadczenia przyznanego w powyższej informacji, na kwotę 150 zł. Decyzją nr [...] wydaną 12 lutego 2024 r., uznał, że kwota wypłacone z powyższego tytułu w wysokości 150 zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 czerwca 2021 r. w sprawie warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. poz. 1092 ze zm.) i zobowiązał stronę do jej zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za okres od 1 września 2023 r. do 12 lutego 2024 r., w kwocie 7,68 zł. Niezadowolona z tej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych domagając się jej uchylenia i orzeczenia, że kwota w niej wymieniona nie stanowi nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Strona podniosła zarzut naruszenia powołanego wyżej § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 czerwca 2021 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przedmiotowej kwoty za nienależnie pobrane świadczenie, podczas gdy zarówno w dacie składania wniosku o przyznanie tego świadczenia jak i po jego pobraniu pozostawała w uzasadnionym przekonaniu, że przysługuje jej ono w pełnej wysokości - co zostało spowodowane faktem, że w informacji o jego przyznaniu nie zawarto pouczenia o treści § 5 ust. 2 tego aktu wykonawczego. Zaznaczyła przy tym, że w dniu składania przez nią wniosku organ przyznający świadczenie dysponował wiedzą o wyroku Sądu Okręgowego w K. z [...] r. Równocześnie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 11 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 30 wspomnianego rozporządzenia, polegające na braku szczegółowego uzasadnienia kwestionowanej decyzji, co wyklucza merytoryczną polemikę z jej treścią. W uzasadnieniu strona przedstawiła argumentację potwierdzającą zasadność wniesionego odwołania. Decyzją z 17 września 2024 r. nr DS/1012930986 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. W motywach tego aktu wskazano, że w świetle art. § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 czerwca 2021 r. w sprawie warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", w przypadku, gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę tego świadczenia ustala się każdemu z rodziców w wysokości 150 zł, to jest połowy kwoty przysługującego świadczenia. W tym kontekście organ odwoławczy podniósł, że skoro mocą wyroku Sądu Okręgowego w K. z [...] r. piecza nad dzieckiem została powierzona obojgu rodzicom: skarżącej oraz jej byłemu mężowi. Niezadowolona z tej decyzji strona reprezentowana przez adwokata wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się jej uchylenia, przyznania od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych dla celowego dochodzenia jej praw, a także dopuszczenia dowodów z dokumentów. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie: § 29 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 15 czerwca 2021 r. w związku z art. 128 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nienależne pobranie świadczenia "Dobry start", podczas gdy zarówno w dacie składania wniosku jak i w czasie jego pobierania pozostawała w uzasadnionym przekonaniu, że przysługuje jej ono w pełnej wysokości. Równocześnie zarzuciła naruszenie tychże samych przepisów, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i utrzymaniu w mocy decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami, podczas gdy jego przyznanie w pełnej wysokości nastąpiło w wyniku błędu organu, który uczynił to mimo posiadania stosownej wiedzy. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumentację przemawiającą o zasadności skargi. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja może zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga w niniejszej sprawie podlega częściowemu uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że zawarte w zaskarżonym akcie oraz w poprzedzającej go decyzji pierwszoinstancyjnej rozstrzygnięcie zobowiązujące stronę do zapłaty odsetek od nienależnie pobranego świadczenia narusza prawo materialne w sposób mający wynik sprawy, z kolei w pozostałym zakresie akty te nie naruszają obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja, mocą której świadczenie "Dobry start" wypłacone skarżącej na córkę na rok szkolny 2023/2024 uznano, w zakresie obejmującym 150 zł (czyli połowę wypłaconej w tych ramach kwoty) za świadczenie nienależnie pobrane. Problematyka dotycząca tego świadczenia została uregulowana w wydanym na podstawie delegacji sformułowanej w art. 187a ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r., poz. 177 ze zm.) rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu "Dobry start". W sprawach o wskazane świadczenie organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działają jako organy administracji publicznej w sposób władczy rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywatela, zaś z mocy § 30 tego rozporządzenia, w przypadku, gdy jego przepisy nie regulują danej kwestii związanej z postępowaniem w sprawach o to świadczenie stosuje się wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści § 5 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia "Dobry start" ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia. W rozpoznanej sprawie, mocą wyroku Sądu Okręgowego w K. z [...] r., sygn. akt [...] piecza nad dzieckiem, na które stronie przyznano sporne świadczenie, sprawowana jest naprzemiennie przez oboje rodziców. Równocześnie w aktach administracyjnych zalega "Porozumienie z pieczą naprzemienną" zawarte w związku z powództwem rozwodowym. Znaczenie ma brzmienie jej punktu 14, zgodnie z którym "świadczenie 500+ oraz świadczenie na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków rządowego programu Dobry Start - świadczenie 300+ oraz rodzinne, które zostaną ustalone ojcu dzieci, zobowiązuje się on przekazać matce dzieci". Po myśli § 29 ust. 2 rozporządzenia rady Ministrów z 15 czerwca 2021 r., pod pojęciem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego należy rozumieć świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Zarówno z decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i z decyzji organu odwoławczego nie wynika, na jakiej podstawie uznano świadczenie pobrane przez skarżącą za nienależnie pobrane, gdyż nie wskazano tam jednostki redakcyjnej przepisu, powołując ogólnikowo § 29 cytowanego rozporządzenia. Jedynie z kontekstu okoliczności wynika, że świadczenie pobrane przez stronę w pełnej kwocie 300 zł zostało uznane za wypłacone, mimo braku prawa do tego świadczenia w jego pełnej wysokości. Przepis powyższy zawiera normę prawną, która przyznaje możliwość ustalenia przez organ rodzicom sprawującym opiekę naprzemienną prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości połowy kwoty dla każdego z nich przysługującej za dany miesiąc, jeżeli oboje wystąpią o przyznanie takiego świadczenia. Jeśli jednak rodzice uzgodnią w jakiejkolwiek formie, że tylko jedno z nich będzie otrzymywać świadczenie w pełnej kwocie, a drugie nie wystąpi o jego przyznanie, to taki stan nie narusza powołanej wyżej regulacji, mając na względzie ratio legis rozporządzenia z 15 czerwca 2021 r. i samego świadczenia "Dobry start" (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 571/24, publ. Lex nr 3784172 oraz wyrok tutejszego Sądu z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 659/20, publ. Lex nr 3100606). Z porozumienia zawartego pomiędzy skarżącą a jej byłym małżonkiem wynika, że "świadczenie 500+ oraz świadczenie na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków rządowego programu Dobry Start - świadczenie 300+ oraz rodzinne, które zostaną ustalone ojcu dzieci, zobowiązuje się on przekazać matce dzieci". Tak sformułowana treść ugody mediacyjnej wskazuje, że skarżąca i jej były mąż wcale nie ustalili, że świadczenie "Dobry start" w pełnej wysokości będzie pobierać tylko ona ani też nie określili, by ten ostatni zrzekał się prawa do ubiegania się o to świadczenie. Przewidzieli, że ojciec dziecka może wystąpić o jego przyznanie, zaś po otrzymaniu zobowiązuje się przekazać pobrane w tych ramach środki stronie. Innymi słowy, zawierając przedmiotową ugodę, rodzice dziecka w żadnym razie nie wykluczyli możliwości równoczesnego ubiegania się o świadczenie "Dobry start" przez każde z nich. Nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi oparte w głównej mierze na argumentacji o bezzasadnym stwierdzeniu nienależnego pobrania spornych świadczeń z uwagi na fakt, że strona uzyskała je w dobrej wierze. Na definicję świadczeń nienależnie pobranych w rozumieniu wskazanego przepisu składa się wyłącznie element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku prawa do jego pobierania. Dla uznania na podstawie tej przesłanki, że świadczenie zostało nienależnie pobrane nie jest istotne, że osoba uprawniona nie miała świadomości, że jej się ono nie należy. Rozporządzenie z 15 czerwca 2021 r. nie uzależnia też uznania świadczenia za nienależnie pobrane od konieczności pouczenia osoby pobierającej świadczenia o braku podstaw do jego pobierania. Okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują, zdaniem Sądu, aby skarżąca pobierając sporne świadczenie wychowawcze działała całkowicie w dobrej wierze, nie mając świadomości o braku prawa do jego pełnej wysokości. Warto w tym miejscu dodać, że - jak wynika z akt sprawy - były mąż strony w istocie wystąpił o świadczenie "Dobry start" na ten sam rok szkolny i jemu również zostało ono przyznane (w kwocie 150 zł czyli w połowie jego wysokości) mocą odrębnej informacji z 20 października 2023 r. Sąd dostrzega nieprawidłowości, jakimi dotknięte są obie wydane sprawie decyzje, a w szczególności rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, które nie zawiera uzasadnienia, a tym samym pozostaje w sprzeczności z art.107 § 3 Kodeksu pozstępowania administracyjnego, jak również inne naruszenia przepisów tego aktu, polegające na braku zawiadomienia skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania zgodnie z wymogami art. 61 § 4 czy brak zagwarantowania jej prawa do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów w trybie art. 10 § 1 co de facto uniemożliwiło jej obronę swojego interesu prawnego, a zarazem koliduje z zasadą praworządności oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (odpowiednio art. 6 i art. 7 cytowanego Kodeksu). Powyższe wady procesowe, poważne i zasługujące na stanowczą dezaprobatę, to ostatecznie nie wywarły wpływu na wynik sprawy, gdyż samo rozstrzygnięcie o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia "Dobry start" jest prawidłowe i znajduje pełne oparcie w treści § 29 ust. 2 pkt 2 w związku z art. § 5 ust. 2 rozporządzenia z 15 czerwca 2021 r. W decyzjach tych, nałożono na skarżącą także obowiązek uiszczenia odsetek od tej należności, co jednak w ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację. Trafnie bowiem zauważyła strona, że w sprawie powinien mieć zastosowanie § 29 ust. 3 in fine powołanego rozporządzenia. Stosownie do treści tego przepisu od kwot nienależnie pobranego świadczenia "Dobry start" są naliczane odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia wychowawczego było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie tego świadczenia. W warunkach rozpoznanej sprawy przyznanie stronie świadczenia "Dobry start" w kwocie większej niż należna było niewątpliwie błędem tego organu. Tym samym, jak słusznie wywodzi wyżej wymieniona, Zakład Ubezpieczeń Społecznych miał wiedzę o przedmiotowym orzeczeniu już w dacie informacji, mocą której przyznał jej sporne świadczenie. Dodatkowo świadczy o tym w sposób poszlakowy sygnalizowany przez nią fakt wcześniejszej wypłaty na jej rzecz świadczenia "Dobry start" w połowie jego wysokości. Wskazany organ miał zatem wiedzę o okoliczności, że dziecko strony pozostaje pod opieką naprzemienną ojca i matki, a skoro pomimo to przyznał jej sporne świadczenie w pełnej wysokości, czyli z pominięciem reguły określonej w § 5 ust. 2 rozporządzenia z 15 czerwca 2021 r., to należy uznać, że powyższe stanowi efekt jego błędu, a w rezultacie nałożenie obowiązku zapłaty odsetek od spornej należności nastąpiło tu z naruszeniem normy prawa materialnego zawartej w § 29 ust. 3 in fine tego aktu wykonawczego. Niezależnie od powyższego Sąd uznał za niezbędne także uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z 2 października 2023 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 września 2023 r., nr [...]. Akty te nie stanowią w rozpoznanej sprawie przedmiotu zaskarżenia, to jednak mieszczą się w granicach tej sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż dotyczą tego samego świadczenia co zaskarżona decyzja, a równocześnie pozostają z tą decyzją w ścisłym związku. Na mocy przedmiotowych rozstrzygnięć zmieniono mianowicie wysokość przysługującego skarżącej świadczenia "Dobry start" na rok szkolny 2023/2024 na kwotę 150 zł z tej samej przyczyny, która legła u podstaw uznania przedmiotowego świadczenia za nienależnie pobrane. Obie te decyzje są wadliwe, jako że rozstrzygają o zmianie prawa do spornego świadczenia ex tunc, czyli z mocą wsteczną, co nie jest dopuszczalne w świetle przepisów wskazanego aktu wykonawczego. Uchylenie lub zmiana prawa do świadczenia "Dobry start" może wprawdzie nastąpić w trybie § 15 ust. 4 wspomnianego rozporządzenia, jednakowoż ma ona charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc czyli jedynie z mocą na przyszłość od daty jej wydania. Nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie na tej podstawie prawo do świadczenia, które zostało wcześniej skonsumowane, czyli już pobrane. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia "Dobry start" nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnego pobranego, podlegającego zwrotowi na zasadzie § 29 rozporządzenia z 15 czerwca 2021 r. (por:. wyroki NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2842/17 i z 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1465/21, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/z 748/23 oraz wyrok tutejszego Sądu z 11 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 623/24 - orzeczenia dostępne w CBOSA). Zważywszy zaprezentowane wyżej okoliczności Sąd orzekł o jak w sentencji uchylając wskazane tam decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i oddalając skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 tej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania w kwocie 480 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy, zaliczając do nich wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego adwokatem w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Mając na względzie całokształt okoliczności sprawy, w tym charakter uchybień procesowych, do jakich doszło w jej zakresie Sąd nie stwierdził przy tym podstaw do zastosowania art. 206 wskazanej ustawy.