II SA/Gl 155/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant sekr.sąd. Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2004 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości gminnej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy R. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] Rada Miasta R. działając na podstawie art.18 ust.2 pkt 9 lit.a z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art.13 ust.1 i art.28 ust.1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości zabudowanej. Po uprzednim zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia [...], w dniu [...] Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] wydanym na podstawie art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku Nr 142, poz.1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości zabudowanej jako sprzecznej z przepisem art.19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z brzmieniem art.19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Zauważono, iż analizy zapisu audio sesji Rady Miasta R. otworzył i prowadził jej obrady T.W. Natomiast Wojewoda [...] w dniu [...] zarządzeniem zastępczym Nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T.W. Zauważono, iż przepis art.190 ust.5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza od rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz.1547) stanowi, że jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust.1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W tej mierze podniesiono, że mandat T.W. wygasł więc z mocy prawa w dniu [...], a więc – zdaniem organu nadzoru – z powyższego wynika jednoznacznie, iż obrady prowadziła, osoba, która nie jest radnym. Zatem z formalno-prawnego punktu widzenia należy więc stwierdzić, iż sesja która odbyła się w dniu [...] nie była sesją Rady Miasta R., a tylko nieformalnym zebraniem radnych. Zauważono, iż wobec tego na sesji w dniu [...] (nieformalnym zebraniu radnych) nie zapadła w sposób prawem przewidziany żadna uchwała Rady Miasta R., a konieczność stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] zachodzi jedynie z powodu zapewnienia pewności obrotu prawnego, gdyż w rzeczywistości uchwała ta nie zapadła. Nadto podniesiono, iż uchwała Nr [...] została podpisana przez nieuprawnioną osobę. Uchwałę tę podpisał bowiem T.W., który nie jest radnym. Stosownie do brzmienia § 59 statutu Miasta R. stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miasta R. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] Nr [...], poz.2193) uchwały Rady podpisuje Przewodniczący Rady, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ust.1 stosuje się odpowiednio do Wiceprzewodniczącego prowadzącego obrady. Reasumując wskazano, że w świetle powyższych wyjaśnień należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązującego prawa, co uzasadnia stwierdzenie je nieważności. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w R. działając na podstawie art.98 ust.3 o samorządzie gminnym uchwaliła wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. W treści skargi z dnia [...] skarżąca Rada Miasta R. domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu wskazano, że Rada Miasta R. uchwaliła (uchwała Nr [...]) wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego T.W., a zatem, zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest zagadnienie prawne dotyczące skutków prawnych wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego (w przedmiotowej sprawie – przewodniczącego rady miasta) na podstawie art.98 a ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, powiatu czy województwa stanowią określony rodzaj indywidualnego aktu administracyjnego. Są bowiem władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej (przedmiotem rozstrzygnięcia może być kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego), podejmowanym przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych, a od decyzji administracyjnych odróżnia je występowanie pewnej zależności organizacyjnej między autorem a adresatem aktu, mającej postać określonych uprawnień nadzorczych. Zatem takie rozstrzygnięcie nie może być więc traktowane jako decyzja administracyjna, a wobec tego nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. regulujące wykonalność (skuteczność) decyzji administracyjnych. Przepis art.98 ust.4 nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięcia nadzorczego przepisów k.p.a. w kwestii zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. To odesłanie nie obejmuje zatem regulacji k.p.a. dotyczących wykonalności decyzji administracyjnych. Zaznaczono, że wstrzymanie wykonania uchwały może zgodnie z przepisami art.92 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym mieć formę obligatoryjną lub w myśl przepisu art.91 ust.2 tej ustawy fakultatywną i te przepisy są jedynymi, które dają organowi nadzoru możliwość wstrzymania uchwały organu samorządu terytorialnego, co do której stwierdzono nieważność w całości lub części. Oznacza to tym samym, iż niemożliwe jest nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności innym środkom nadzorczym, zwłaszcza środkom o charakterze "personalnym", takim jak zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art.98a ust.2 omawianej ustawy. Dalej wskazano, że zgodnie z art.98 a ust.3 cyt. wyżej ustawy do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art.98. Zaś art.98 ust.5 stanowi, iż "Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd". Oznacza to między innymi, że gdy zarządzenie zastępcze dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przewodniczącego rady gminy lub jego zastępcy, to ten przewodniczący może skutecznie zwoływać sesje rady gminy i im przewodniczyć do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, a każdy radny co do którego wydano omawiane zarządzenie zastępcze może uczestniczyć w sesjach rady gminy i korzystać w pełni z praw radnego, a zatem także skutecznie głosować. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Nadto wskazał m.in., że analiza przepisów art.98 i art.98 a ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do twierdzeń, do jakich doszła strona skarżąca, iż do zarządzeń zastępczych wojewodów ma zastosowanie art.98 ust.5, który jego zdaniem ma zastosowanie tylko w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów. Należy tu bowiem mieć na uwadze, że stosownie do postanowień art.98 a ust.3 dotyczącego zarządzeń zastępczych wojewodów przepisy art.98 stosuje się odpowiednio a nie wprost. Według Wojewody przepis art.98 ust.5 nie przystaje do charakteru prawnego zarządzenia zastępczego, dlatego też jego zdaniem nie może być w ogóle stosowany. Konstrukcja prawna prawomocności sprawdza się bowiem w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art.91 ustawy gminnej. Trudno natomiast stosować art.98 ust.5 ustawy gminnej do zarządzeń zastępczych skoro skutek prawny w postaci wygaśnięcia mandatu radnego nastąpił z dniem ziszczenia się ustawowej przesłanki. Od tej daty osoba, która nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego przestała być radnym. Tak więc wydane w tej kwestii zarządzenie zastępcze wojewody ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, a to zaś prowadzi według Wojewody [...] do wniosku, że zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art.3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały jako sprzecznej z przepisem art.19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis tego artykułu stanowi, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wyceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Bezsporne w sprawie są okoliczności faktyczne. Wojewoda [...] w dniu [...] zarządzeniem zastępczym Nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T.W. Będąca przedmiotem sprawy uchwała została zaś podjęta na sesji Rady Miasta w R. w dniu [...] Sesji tej przewodniczył Przewodniczący Rady Miasta T.W. i on też podpisał zaskarżoną uchwałę. Bezsporne jest również, iż Rada Miasta R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego T.W.. Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zatem okoliczność, czy T.W. Przewodniczący Rady Miasta w R. wobec wydania zarządzenia zastępczego z dnia [...] Nr [...] w sprawie wygaśnięcia jego mandatu radnego, mógł skutecznie zwoływać sesje rady gminy i im przewodniczyć do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Art.98 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowiący podstawę do wydania zarządzenia zastępczego w ust.3 nakazuje odpowiednio stosować przepisy art.98 tej ustawy. Z kolei wspomniany art.98 w ust.5 stanowi, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Zarządzenie zastępcze jest jednym z instrumentów nadzoru nad działalnością gmin sprawowanego zgodnie z art.86 w/w ustawy ustrojowej przez wojewodę. Wspomniany ustęp 3 art.98 a stanowi, że przepisy art.98 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Ten ostatni przepis dotyczy trybu zaskarżania do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organu nadzorczego dotyczących gmin oraz kwestii ich prawomocności. Uregulowanie ust.3 art.98 a ustawy, o której mowa wskazuje, że wymieniony w nim przepis art.98 ma odpowiednie zastosowanie do zarządzeń wydawanych przez wojewodów na podstawie art.98 a ust.2 w całym – przy odpowiednim jego stosowaniu – normatywnym zakresie, a więc także i ust.5 tej normy – stanowiący, że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd – ma tu również odpowiednie zastosowanie. Ustawodawca bowiem nie ograniczył odpowiedniego stosowania art.98 do sytuacji określonych w art.98 a tylko do niektórych postanowień tej normy, co należy uznać za zrozumiałe jeśli zważy się, że zarządzenie zastępcze jest również tak jak rozstrzygnięcie nadzorcze instrumentem nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością gmin. To zaś oznacza, że tak jak rozstrzygnięcia nadzorcze tak i zarządzenia zastępcze będące jak zaznaczono instrumentem nadzoru sprawowanego przez wojewodów stają się prawomocne i tym samym prawnie skuteczne dopiero – jak stanowi ust.5 art.98 – z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Trafne jest zatem stanowisko strony skarżącej, że przyjęta przez art.98 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego mająca poprzez art.98 ust.3 zastosowanie i do zarządzenia zastępczego wojewody ma ten skutek, że w sytuacji wniesienia – jak w rozpatrywanej sprawie – skargi do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze – a tym samym i zarządzenie zastępcze nie może uzyskać przymiotu prawnej skuteczności, a zatem i wykonalności. Jest to swoista forma wstrzymania tego rodzaju aktu (zarządzenia zastępczego) z mocy ustawy. Stanowisko to znajduje również oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn.akt OZ 67/04). W rozpoznawanej sprawie, Rada Miasta R. wniosła w terminie trzydziestodniowym skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...], również sąd administracyjny pierwszej instancji jeszcze nie odrzucił, ani też nie oddalił skargi. To zaś oznacza, że zarządzenie zastępcze nie jest jeszcze prawomocne i nie jest wykonalne (podobne stanowisko zaprezentował NSA w postanowieniu z 1 czerwca 2000 r., sygn. II SA 1331/00, publ. Lex nr 41453). Skoro tak, to nietrafny jawi się zarzut Wojewody wyrażony w zaskarżonym akcie o naruszeniu przez Radę Miasta R. przepisu art.19 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, że przewodniczący rady co do którego wydano zarządzenie zastępcze w myśl art.98 a ust.2 tej ustawy o wygaśnięciu jego mandatu, pomimo zaskarżenia tego aktu nadzoru (zarządzenia zastępczego) do sądu administracyjnego, nie mógł wykonywać czynności przewidzianych w art.19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Odnośnie zarzutu, że sesja Rady Miasta w dniu [...] została zwołana przez osobę nieuprawnioną, a mianowicie wiceprzewodniczącego Rady Z.C., mimo obecności przewodniczącego T.W., co pozostaje w sprzeczności z art.19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, to w ocenie Sądu było to nieistotne naruszenie prawa nie pociągające za sobą stwierdzenie nieważności spornej uchwały (art.91 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym). W tym stanie rzeczy zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zgodnie z treścią art.148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). O kosztach orzeczono po myśli przepisu art.200 w zw. z art.205 § 2 cyt. wyżej ustawy. SW