II SA/Gl 155/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi A.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 29 listopada 2021 r. nr SKO.IV/424/3686/1064/2021 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do niego uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją Wójta Gminy B. (w skrócie: "organ I instancji") z dnia 09.10.2020 r., nr[...] , przyznano A. W. (dalej: "skarżąca") prawo do zasiłku rodzinnego na troje dzieci wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego, w tym dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia – J. W., w kwocie 110,- zł. miesięcznie, na okres od 01.11.2020r. do 28.02.2021 r. Od powyższej decyzji skarżąca w dniu 27.09.2021 r. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (w skrócie: "SKO" lub "Kolegium") postanowieniem z dnia 29 listopada 2021 r., nr SKO.IV/424/3686/1064/2021, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z dnia 14.10.2021 r. W motywach uzasadnienia wskazało, że w treści decyzji organu I instancji skarżąca została prawidłowo pouczona o terminie i sposobie wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, za pośrednictwem organu I instancji, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Przywołana decyzja została prawidłowo doręczona skarżącej w dniu 14.10.2020 r. Zatem 14-dniowy termin do złożenia odwołania upływał w dniu 28.10.2020 r. Tymczasem odwołanie zostało złożone w dniu 27.09.2021 r., co wynika z pieczęci na prezentacie wpływu odwołania do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Z powyższego wynika, że odwołanie zostało złożone z przekroczeniem 14 dniowego ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Stosowanie do art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, w skrócie: "k.p.a."), odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji. Kolegium cytując treść art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. podało, że dla przywrócenia terminu konieczne jest łączne spełnienie przesłanek: uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia, jednocześnie ze złożeniem wniosku zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin. W myśl przepisu art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z treścią art. 57 § 5 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru;  2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Kolegium zawiadomieniem z dnia 04.11.2021 r. wyznaczyło skarżącej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, zgodnie z art. 15zzzzzn² ustawy z dnia 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). W odpowiedzi na zawiadomienie skarżąca w dniu 18.11.2021 r. złożyła pismo z dnia 12.11.2021 r. z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 09.10.2020 r. Poinformowała w nim, że nie miała możliwości odwołania się od tej decyzji, ponieważ nie obejmowała ona okresu od 01.03.2021 r. do 31.10.2021 r., tj. okresu za który nie został skarżącej przyznany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnej córki. Wcześniej w dniu 27.09.2021 r. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. prośbę o zmianę tej decyzji. Zdaniem Kolegium, samo wniesienie prośby nie jest wystarczającą przesłanką do przywrócenia uchybionego terminu do dokonania czynności procesowej. Koniecznym jest także uprawdopodobnienie przez skarżącą, że nie ponosi winy w niedochowaniu terminu. Kryterium braku winy, jako przesłanki przywrócenia terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy prowadzeniu własnych spraw. W judykaturze ugruntował się pogląd, że przywrócenie terminu w zasadzie wyklucza każdy rodzaj winy. Jedynie okoliczności nagłe, nieprzewidywalne, takie, których człowiek dbający należycie o swoje interesy nie mógł przewidzieć i im zapobiec, usprawiedliwiają przywrócenie terminu (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1779/12, Lex nr 1518918 i wyrok NSA w Łodzi z dnia 21 marca 1997r. sygn. akt SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079). W konsekwencji na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że dochowała ona należytej staranności, a mimo to dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18.01.2017 r. sygn. akt I SA/Gl 1387/16). Zdaniem Kolegium, skarżąca w swoim piśmie z dnia 12.11.2021 r. nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn obiektywnych. Odebrała bowiem decyzję Wójta w dniu 09.10.2020 r. wobec tego przez ponad rok nie miała przeszkód do złożenia odwołania w ustawowym terminie. Podane przez skarżącą okoliczności, tj. "że nie miała możliwości odwołania się od przedmiotowej decyzji ponieważ nie obejmowała ona okresu od 01.03.2021r. do 31.10.2021 r., tj. okresu za który nie został przyznany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego J. W." nie są okolicznościami nadzwyczajnymi istniejącymi przez cały czas. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz pozytywne rozpatrzenie jej sprawy. Poinformowała, że nie miała możliwości odwołania się od decyzji organu I instancji z dnia 09.10.2020 r., ponieważ nie obejmowała ona okresu od 01.03.2021 r. do 31.10.2021 r., tj. okresu za który nie został jej przyznany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnej córki, dlatego dopiero w dniu 27.09.2021 r. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. prośbę o zmianę tej decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 58 § 1 i art. 77 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Argumentowała, że na dzień doręczenia decyzji z dnia 09.10.2020 r., tj. 14.10.2020 r. nie mogła przewidzieć, że organ I instancji nie przedłuży jej od dnia 28.02.2021 r. wypłaty dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnej córki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację oraz wskazało, iż zawarte w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle, art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., w skrócie: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, w składzie trzyosobowym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium z dnia 29 listopada 2021 r., mocą którego odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania na decyzję organu I instancji z dnia 09.10.2020 r. Spór pomiędzy stronami dotyczy przede wszystkim pierwszej przesłanki - uprawdopodobnienia, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącej oraz problematyczna jest również kwestia wniesienia podania o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Tym samym zakres kontroli sądowej mającej za przedmiot takie postanowienie ogranicza się do analizy prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a także nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji, wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Wskazać również należy, że kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 333/08 i z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 492/08; https://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Pamiętać jednak należy, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy strona odwołująca się z całą pewnością przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. W niniejszej sprawie z nadesłanych akt wynika, że decyzja organu I instancji z dnia 9.10.2020 r., która została doręczona skarżącej w dniu 14.10.2020 r. Tym samym 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. rozpoczął swój bieg od tego dnia. Jak wynika z prezentaty organu I instancji, pismo oznaczone przez skarżącą jako odwołanie zostało złożone w dniu 27.09.2021 r. Jednakże w niniejszej sprawie, w świetle twierdzeń skargi, Sąd powziął istotną wątpliwość, gdyż jak podniosła sama skarżąca w dacie otrzymania tej decyzji nie miała wiedzy o tym, że organ I instancji nie będzie kontynuował wypłaty przysługującego jej świadczenia. Nie ulega wątpliwości, że już w odwołaniu skarżąca podała informację, iż w dniu 10 marca 2021 r. osobiście dostarczyła do organu I instancji nowe orzeczenie o niepełnosprawności córki, które zostało wydane w dniu 1 marca 2021 r. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że organ I instancji nie uznał tej informacji za konieczną do wyjaśnienia i nie podjął w tym kierunku żadnych wiążących ustaleń. Nie zawierają one bowiem przedmiotowego orzeczenia o niepełnosprawności. Tymczasem należy kwestię tę rozważyć, a co za tym idzie ustosunkować się do twierdzeń skarżącej, iż liczyła na otrzymanie wyrównania w nowej decyzji i dopiero w dniu 23 września 2021 r. w trakcie rozmowy z pracownikiem organu I instancji uzyskała informację, że powinna złożyć nowy wniosek, a to pośrednio rzutuje na zajecie stanowiska, iż organ I instancji nie rozpoznał bądź też nie dysponował przedmiotowym orzeczeniem o niepełnosprawności córki skarżącej, złożonym jak sama twierdzi osobiście przez skarżącą w dniu 10 marca 2021 r. Powszechnie znanym faktem jest, iż w wielu urzędach wprowadzono istotne ograniczenia w ich funkcjonowaniu m.in. poprzez zawieszenie bezpośredniej obsługi klientów, ograniczenie pracy biur podawczych, a co za tym idzie przyjmowanie korespondencji poprzez skrzynkę podawczą. Tym nie mniej okoliczności podane w piśmie skarżącej z dnia 12.11.2021 r. nie zostały wyjaśnione (akta administracyjne bez numeru). Sąd ma na względzie, iż okoliczności te wyszły na jaw dopiero po upływie terminu do złożenia odwołania, są one jednak istotne, bowiem istniały w dniu orzekania przez Kolegium oraz wymagają szczegółowego wyjaśnienia, gdyż mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie uznać należało za przedwczesne. Wobec powyższego organ I instancji mając na uwadze poczynione w niniejszym uzasadnieniu uwagi winien podjąć działania celem ustalenia rzeczywistej daty złożenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności córki skarżącej i sposobu jego rozpatrzenia. Dopiero, po dokonaniu weryfikacji podanych przez skarżącą informacji, które są ważące dla kwestii spornej, zasygnalizowanej na wstępie niniejszego uzasadnienia, możliwe będzie ustosunkowanie się do jej twierdzeń. Organ I instancji, w ramach tych czynności powinien pamiętać, że zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Ponadto, Sąd na marginesie wskazuje, iż organ I instancji winien pamiętać, iż na podstawie art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255), od dnia 16 grudnia 2020 r. wszedł w życie m. in. art. 15zzzzzn², który w ust. 1 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W myśl art. 15zzzzzn² ust. 2 ustawy COVID-19 w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 15zzzzzn² ust. 3 ustawy COVID-19). W tym miejscu wskazać należy, iż powołany przepis wszedł wprawdzie w po doręczeniu skarżącej decyzji organu I instancji oraz po upływie terminu do złożenia odwołania lecz obejmuje zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze RP na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.