II SA/Gl 1551/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna,, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. F. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 11 lipca 2023 r. nr IFXIV.7840.6.2.2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji odmawiającej uchylenia, w trybie wznowienia, decyzji w sprawie umorzenia postępowania w kwestii wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Pismem z dnia 21 sierpnia 2023 r. W. F. (dalej jako: "strona", "skarżący") złożył skargę na postanowienie Wojewody Śląskiego (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "Wojewoda"), opisane w rubrum niniejszego wyroku. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją nr [...] z dnia 29 listopada 2011 r. Starosta B. (dalej jako: "organ I instancji" lub "Starosta") orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorom – L. K. i R. K. - pozwolenia na budowę 5 budynków mieszkalnych z wbudowanymi garażami i bezodpływowymi zbiornikami na ścieki na działkach o nr ewid. 1, 2 przy ul. [...] w C.. W dniu 4 sierpnia 2021 r. Starosta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że roboty budowlane zostały rozpoczęte w ustawowym terminie i prowadzone są bez przerwy trwającej dłużej niż 3 lata i decyzją z dnia 14 września 2021 r. znak [...], umorzył postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 8 września 2022 r. skarżący wniósł do organu I instancji o wznowienie z urzędu postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją umarzającą postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Jako podstawę wznowienia skarżący powołał wskazał art. 145 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j.: Dz.U. 2023, poz. 775 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", tj. ze względu na fakt, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe oraz że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Postanowieniem z dnia 14 października 2022 r. nr [...]. organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 14 września 2021 r. znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, uznając, że przesłanki przywołane w postanowieniu z dnia 14 października 2022 r. nie zachodzą, organ I instancji decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. znak: [...] odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji z dnia 14 września 2021 r. znak: [...]. Wobec niewniesienia przez strony postępowania, w ustawowym terminie odwołania, decyzja ta stała się ostateczna z dniem 5 grudnia 2022 r. Pismem z dnia 28 sierpnia 2022 r., wniesionym do organu I instancji w dniu 2 stycznia 2023 r., zatytułowanym "Skarga na decyzję z dnia 07.11.2022 r. w sprawie o znaku nr [...] otrzymanej 15.12.2022 r.", skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji. Zaskarżając w całości decyzję organu I instancji skarżący wskazał, że był on bezpośrednim wnioskodawcą, którego pismo doprowadziło do wznowienia z urzędu umorzonego postępowania, dotyczącego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Podniósł, że nie został pouczony o możliwości i sposobie wniesienia skargi na decyzję z dnia 7 listopada 2022 r., która według niego narusza prawo. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2023 r. nr IFXIV.7840.6.2.2023, Wojewoda Śląski stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji z dnia 7 listopada 2022 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że rozpatrywanie odwołania wniesionego od decyzji administracyjnej, musi być poprzedzone badaniem jego dopuszczalności oraz terminowości. Odwołanie jest niedopuszczalne m.in. wówczas, gdy wniesione zostało przez osobę nie legitymującą się przymiotem strony w sprawie, w której kwestionowana tym odwołaniem decyzja jest już decyzją ostateczną. Podkreślił również, że odwołanie od ostatecznej decyzji nie może podlegać żadnemu merytorycznemu rozpoznaniu, gdyż niedopuszczalnym jest wydanie nowej decyzji w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Taka ewentualna decyzja, niezależnie od tego czy wydana wskutek wniesienia odwołania czy innego podania, obarczona byłaby oczywistą wadą nieważnościową. Przywołując przepisy dotyczące ustalenia kręgu stron postępowania Wojewoda podkreślił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. ustala się w oparciu o będący przepisem szczególnym względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a. przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j.: Dz. U. 2023 r., poz.682 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.b.", który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z ugruntowanym poglądem wyrażanym zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 p.b., ponieważ jest to przepis, który dotyczy wyłącznie spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przepis ten jest wyjątkiem od zasady ogólnej, zatem nie powinien być interpretowany rozszerzająco, lecz powinien znaleźć zastosowanie wyłącznie w takim zakresie, w jakim wprost przewidział to ustawodawca. Niemniej jednak Wojewoda wskazał, że przedmiot sprawy dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest inny niż zezwolenie inwestorowi na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych. Do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę winna mieć zatem zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a., kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie. Oznacza to, że przy wyznaczaniu stron postępowania w postępowaniu w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma znaczenia, jakie nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego objętego tym pozwoleniem. Wyznaczając krąg stron w takim postępowaniu istotne jest określenie czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie podmiot ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Interesy prawne realizowane w obu postępowaniach - w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Powołując się na zapisy księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja organ odwoławczy doszedł do przekonania, że stronami postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia 7 listopada 2022 r. odmawiającą uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji tego organu dnia 14 września 2021 r., umarzającej postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę są wyłącznie inwestorzy, tj. L. K. i R. K.. Skarżący nie był stroną wszczętego z urzędu, postępowania wznowieniowego zakończonego decyzją z dnia 7 listopada 2022 r., gdyż nie jest ani inwestorem, ani właścicielem działek inwestycyjnych, jak również nie był wnioskodawcą postępowania wznowieniowego. W sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania w odniesieniu do decyzji ostatecznej organ odwoławczy doszedł do wniosku, że odwołanie to jest niedopuszczalne. W skardze sądowej na powyższą decyzję skarżący w pierwszej kolejności zarzucił, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy co do istoty, pomijając twierdzenia i wnioski skarżącego zawarte w treści wniosku o wznowienie postępowania, jak i w jego odwołaniu. Podkreślił, że w jego ocenie przy wydawaniu decyzji zapadłych w sprawie przez organ I instancji doszło do czynności niezgodnych z prawem i do naginania prawa, co nie zostało przez Wojewodę w ogóle zbadane. Wskazał również, że w wyniku prowadzonych robót budowlanych doszło do realizacji budowli "odpadowo-ziemnej" częściowo na jego nieruchomości co powoduje, że część jego działek jest objęta "placem budowy" co powoduje, że powinien on mieć przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z dnia 7 listopada 2022 r. W związku z tym według skarżącego stwierdzenie niedopuszczalności odwołania ze względu na rzekomy brak przymiotu strony skarżącego jest bezpodstawne. Skarżący podkreślił również, że kierownik budowy poświadczył nieprawdę wskazując, że roboty budowlane rozpoczęły się i trwały nieprzerwanie z zachowaniem trzyletniego okresu ważności pozwolenia na budowę. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że budowla "odpadowo-ziemna", znajdująca się częściowo na terenie nieruchomości skarżącego, jest samowolą budowlaną, oraz o stwierdzenie, że pozwolenie na budowę obarczone jest wadami, albowiem wydano je na podstawie fałszywych dowodów, z naruszeniem art. 4 p.b. wobec prowadzenia robót na nieruchomości, co do której inwestorzy nie posiadali prawa dysponowania na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w treści zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2023 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania i prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest postanowienie Wojewody Śląskiego stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji z dnia 7 listopada 2022 r. znak: [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji znak [...] z dnia 14 września 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji Starosty B. nr [...] z dnia 29 listopada 2011 r., udzielającej L. i R. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n.: budowa 5 budynków mieszkalnych z wbudowanymi garażami i bezodpływowymi zbiornikami na ścieki na działkach nr 1,2 przy ul. [...] w C.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania, nie może zatem wejść w ocenę zasadności odwołania. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80) stwierdzając, że "wniosku o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu". Omawiane postanowienie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania. Tymczasem w kontrolowanej sprawie już pierwsza faza badania wniesionego odwołania zakończyła się negatywnie. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ograniczyła się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, to jest oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia nie mógł zatem badać zasadności zarzutów materialnych dotyczących sprawy zakończonej opisaną na wstępie decyzją. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych przez organ odwoławczy w formie postanowienia w myśl art. 134 k.p.a. jest uzasadnione w przypadku, gdy z treści złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można jednak mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z potrzebą oceny interesu prawnego. W przypadku, gdy podmiot wnoszący odwołanie twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązków, organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać odwołanie. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest zatem subiektywne przekonanie podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw lub obowiązków (vide wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. II OSK 938/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lipca 2020 r., II SA/Łd 29/20,CBOS) Innymi słowy, dopuszczalne jest wydanie przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., jeżeli zachodzi oczywisty brak legitymacji odwoławczej, tzn. taki brak, który ma charakter obiektywny i jego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest możliwe zatem jedynie w przypadku, kiedy to ma miejsce "na pierwszy rzut oka". Co istotne, twierdzenie podmiotu wnoszącego odwołanie o posiadaniu przymiotu strony opartego na obowiązującej normie prawnej może zostać zweryfikowane jedynie po przeprowadzeniu postępowania, w którym organ obowiązany jest zbadać, czy istotnie podmiot wywodzi swój interes prawny lub obowiązek z obowiązującego przepisu prawa materialnego. Po weryfikacji odwołania, wobec stwierdzenia, że osoba wnosząca odwołanie nie posiada w sprawie interesu prawnego lub obowiązku, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) – por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 119. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewoda uznał, że odwołanie złożył podmiot, który nie posiada przymiotu strony, a w konsekwencji zaistniały podstawy do zastosowania art. 134 k.p.a. Wojewoda wskazał w treści uzasadnienia postanowienia, że postępowanie odwoławcze prowadzone było od przywołanej wyżej decyzji organu I instancji z dnia 7 listopada 2022 r. Stronami tego postępowania byli wyłącznie właściciele działek, na których prowadzona jest inwestycja zgodnie z wydanym wcześniej pozwoleniem na budowę. Słusznie organ odwoławczy zauważył, że przedmiot sprawy dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest inny niż zezwolenie inwestorowi na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych. Zdaniem Sądu, zasadnym jest twierdzenie organu odwoławczego, że do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a., kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie a nie norma wynikająca z art. 28 ust.2 p.b., która jako przepis lex specialis znajduje zastosowanie wyłącznie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że o ile w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę interes prawny sąsiadów sprowadza się do ochrony przysługujących im praw rzeczowych do nieruchomości, o tyle w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia tego pozwolenia interes prawny ma co do zasady wyłącznie inwestor - a polega on na dążeniu do zachowania w obrocie prawnym przysługującego mu pozwolenia (przysługującego mu ustalonego decyzją administracyjną prawa podmiotowego). Tym samym skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nie mógł być stroną tego postępowania. W ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę organowi I instancji na nieuzasadnione ujęcie skarżącego w rozdzielniku decyzji pierwszoinstancyjnej. Ujmując skarżącego w rozdzielniku decyzji organ I instancji mógł wprowadzić go błędnie w przekonanie o jego statusie jako strony postępowania, pomimo iż w treści decyzji z dnia 7 listopada 2022 r. organ I instancji wyraźnie zaznaczył, że skarżący nie jest stroną postępowania (str. 1 decyzji). Skarżący jako osoba zainteresowana (inicjator postępowania wszczętego z urzędu przez organ I instancji) powinien być poinformowany przez organ I instancji odrębnym pismem o podjętym rozstrzygnięciu. Pismo (odwołanie) skarżącego zatytułowane jako "skarga" z dnia 28 sierpnia 2022 r. wpłynęło do organu I instancji 2 stycznia 2023 r. Decyzja organu I instancji z dnia 7 listopada 2022 r. stała się ostateczna z dniem 5 grudnia 2022 r. Ponadto odwołanie skarżącego, który nie był stroną postępowania zostało wniesione od decyzji ostatecznej tj. po upływie terminu do wniesienia odwołania przez strony postępowania. Podniesione przez skarżącego zarzuty nie mogą zostać uwzględnione przez Sąd. Wnioski skarżącego zawarte w skardze dotyczą decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym i nie mogą być przedmiotem badania Sądu, podobnie jak podniesione przez skarżącego fakty dotyczące naruszenia przez inwestorów jego prawa własności lub innych naruszeń prawa. Z tych przyczyn skarga nie mogła wywołać zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.