II SA/Gl 1559/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 października 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1780/2024/16749 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 5 września 2024 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 15 września 2023 r. D. O. (strona, skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Miasta S. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem M. O.. Decyzjami z 7 grudnia 2023 r. oraz 19 kwietnia 2024 r. organ I instancji odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Decyzje te jednak na skutek odwołań strony zostały kolejno uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzje Kolegium z 15 marca 2024 r. i z 14 czerwca 2024 r.). Decyzją z dnia 5 września 2024 r. organ I instancji po raz kolejny odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ podał, że syn skarżącej ma [...] lata, zdiagnozowany [...] i z tego powodu od wczesnego dzieciństwa jest osobą niepełnosprawną, a zgodnie z ostatnim orzeczeniem z dnia [...] r. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności wydany na czas określony: do 30 września 2028 r., łącznie ze stwierdzeniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność powstała od wczesnego dzieciństwa. Ustalono także, że syn skarżącej od kwietnia 2021 r., w dniach od poniedziałku do piątku uczestniczy w zajęciach Warsztatów Terapii Zajęciowej [...] w S., gdzie pozostaje pod opieką pracowników placówki około 7 godzin dziennie (w godzinach od 7:00 - 13:00). Z wywiadu środowiskowego wynika, że syn skarżącej zamieszkuje wspólnie z rodzicami i bratem. Z treści oświadczeń zgromadzonych w aktach sprawy wynika zaś, iż z uwagi na poważne upośledzenie aktywności złożonej wynikającej z choroby jest uzależniony od pomocy swoich rodziców (głównie matki). Jednocześnie organ wskazał, że syn skarżącej nabył umiejętności samoobsługi tj. jest w stanie samodzielnie zjeść, ubrać się i skorzystać z toalety. Wszystko co prawda musi zostać mu przygotowane przez osobę trzecią, gdyż samodzielnie nie potrafi przygotować lub podgrzać sobie posiłku, zrobić zakupów, nie zostanie sam w domu, nie załatwi spraw urzędowych czy wizyt lekarskich. W zakresie czynności związanych z toaletą osobistą wymaga pomocy swojej mamy, gdyż nie potrafi dostosować temperatury wody. Skarżąca niewątpliwie pomaga synowi w codziennym funkcjonowaniu. Organ wywiódł jednak wniosek, że przeszkodą w poszukiwaniu i podjęciu zatrudnienia przez skarżącą w pełnym lub niepełnym wymiarze czasu pracy jest nie tylko sprawowana przez nią opieka nad niepełnosprawnym synem ale również innymi członkami rodziny (matka, małżonek). Ustalono także, że skarżąca nie pozostaje obecnie w zatrudnieniu, nie prowadzi działalności gospodarczej - ostatnie zatrudnienie wykonywała w okresie od [...] r. do [...] roku i zostało ono zakończone ze względu na konieczność zapewnienia synowi opieki. Zgodnie z wnioskami zawartymi w wywiadzie środowiskowym przez pracownika socjalnego syn skarżącej samodzielnie porusza się, korzysta z toalety, spożywa przygotowane posiłki, ubiera się w przygotowane i dostosowane do warunków pogodowych i pory roku ubranie i wykonuje codzienną toaletę. Wymaga pomocy w organizowaniu czasu wolnego np. wycieczki rowerowe czy czas wolny na powietrzu, który dzielą z nim pozostali członkowie rodziny zamieszkujący wspólnie (ojciec i brat). Faktycznie to głównie skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem. Jednak jest on osobą na tyle samodzielną, że zakres czynności składających się na opiekę nie uniemożliwia skarżącej poszukiwania i podjęcia zatrudnienia w pełnym lub niepełnym wymiarze czasu pracy. Ustalono także, że syn skarżącej od kwietnia 2021 r., w dniach od poniedziałku do piątku uczestniczy w zajęciach Warsztatów Terapii Zajęciowej [...] w S., gdzie pozostaje pod opieką pracowników placówki około 7 godzin dziennie (w godzinach od 7:00 - 13:00). W tym czasie nie pozostaje on pod opieką skarżącej, która może podjąć w tym czasie pracę; jeżeli nie w formie etatu, to chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, bowiem godziny, w czasie których syn skarżącej przebywa na terapii, są z reguły najczęściej spotykanym i stosowanym systemem czasu pracy. W oparciu o powyższe ustalenia organ doszedł do wniosku, że z uwagi na brak w sprawie bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia, czy też zaprzestaniem pracy przez skarżącą, a sprawowaną opieką nad synem, nie została w sprawie spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Jednak nie przyniosło ono oczekiwanego przez nią skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 24 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło i omówiło przepisy stanowiące podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zaznaczyło przy tym, że ze względu na datę złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia, ocena przesłanek jego przyznania powinna być dokonana w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujące do 31 grudnia 2023 r. W ocenie Kolegium zakres opieki jakiej wymaga syn skarżącej nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Co prawda skarżąca sprawuje opiekę na synem. Jednak przez 5 dni w tygodniu po 7 godzin (od 7.00 do 13.00) ma on możliwość przebywania pod opieką pracowników Fundacji [...], gdzie bierze udział w Warsztatach Terapii Zajęciowej. W tym czasie nie pozostaje pod opieką skarżącej, która może podjąć pracę, chociażby na jakąś część etatu. Jak wynika z opinii Kierownika Warsztatu Terapii Zajęciowej przy Fundacji [...] w S. z dnia 16 lipca 2024 r. zdarzają się sytuacje, w których z uwagi na nagłe zmiany nastroju matka musi przyjechać do ośrodka po syna, gdyż ma on potrzebę wyciszenia, izolacji w warunkach domowych, albo są dni, w których musi zostać w domu. Jednak, zdaniem Kolegium powyższe okoliczności nie wymagają całkowicie rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej. Strona wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium. Podniosła, że jej syn uczęszcza na Warsztaty Terapii Zajęciowej nieregularnie; ma dni kiedy wcale nie chce uczestniczyć w zajęciach. Skarżąca musi więc być dyspozycyjna, aby go odebrać na wezwanie kadry WTZ. Relacje z innymi uczestnikami WTZ powodują zdenerwowanie, autoagresję. Syna trzeba cały czas kontrolować, uspokajać i pomagać. Wskazała na wolny miesiąc sierpień, wolne kilka tygodni w ciągu roku, ciągłe zwolnienia, aby odebrać syna z placówki. Wyjaśniła, że podejmowała pracę wtedy, kiedy mąż był na świadczeniu pielęgnacyjnym na syna. Obecnie zaś mąż ma poważne problemy zdrowotne. Skarżąca zaakcentowała, że tylko stała i ciągła opieka może zapewnić synowi jako taki stan emocjonalny. Jeżeli nie zapewni mu częstego wyjścia z domu, zajęć sportowych dochodzi do autoagresji. Zarzuciła pominięcie opinii lekarza psychiatry, terapeutów WTZ i lekarza orzecznika. Idąc tokiem myślenia organów nikt z opiekunów osób z [...] i niepełnosprawnością intelektualną uczęszczających na zajęcia WTZ lub SPS nie powinien mieć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad synem. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wymieniając wśród nich konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przepis ten wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. Warunku "stałej" opieki nie można przy tym rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie (tak np. wyroki WSA: w Gliwicach z 23 listopada 2023 r., sygn. II SA/Gl 1497/23, w Gdańsku z 20 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Gd 360/23, w Białymstoku z 12 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Bk 706/23, we Wrocławiu z 9 listopada 2023 r., sygn. IV SA/Wr 209/23). W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Według organów skarżąca nie musi całkowicie rezygnować z podejmowania pracy zarobkowej. Jej syn przez 5 dni w tygodniu po 7 godzin (od 7.00 do 13.00) ma bowiem możliwość przebywania pod opieką pracowników Fundacji [...], gdzie bierze udział w Warsztatach Terapii Zajęciowej. Kolegium zwróciło przy tym uwagę na to, że jak wynika z opinii Kierownika Warsztatu Terapii Zajęciowej przy Fundacji [...] w S. z dnia 16 lipca 2024 r. zdarzają się sytuacje, w których z uwagi na nagłe zmiany nastroj skarżąca musi przyjechać do ośrodka po syna, gdyż ma on potrzebę wyciszenia, izolacji w warunkach domowych, albo są dni, w których musi zostać w domu. Jednak zdaniem Kolegium powyższe okoliczności nie wymagają całkowicie rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej. Jednak w ocenie Sądu takie stanowisko Kolegium nie znajduje potwierdzenia w opinii Kierownika Warsztatu Terapii Zajęciowej, na którą powołał się organ odwoławczy. Z opinii tej, zdaniem Sądu, wynika, że zachowania syna skarżącej i związana z nimi konieczność przyjazdu skarżącej ma charakter nieprzewidywalny. W opinii wyraźnie zaakcentowano przy tym, że należy wziąć pod uwagę nagłe zamiany nastroju oraz zachowania autoagresywne, powodujące konieczność wezwania skarżącej i przyjazdu przez nią po syna. Wynika stąd, zdaniem Sądu, że skarżąca musi pozostawać w stałej gotowości, aby odebrać syna z warsztatów i odpowiednio zareagować na zmianę jego stanu emocjonalnego. Od organów wymagało to zaś rozważenia, czy ta stała gotowość stanowi przeszkodę do podjęcia zatrudnienia. Należało przy tym założyć, że ubiegając się o pracę, skarżąca powinna poinformować swojego przyszłego pracodawcę o tym, że w każdej chwili może zostać wezwana do syna, a następnie należało dokonać oceny, czy po przekazaniu takiej informacji skarżąca faktycznie miałaby możliwość podjęcia zatrudnienia. Ponadto w przywołanej przez Kolegium opinii wskazano, że syn skarżącej na zajęcia uczęszcza raczej nieregularnie – w zależności od stanu psychiczno-emocjonalnego. Prawidłowo oceniając tę opinię należało więc przyjąć, że choć syn skarżącej ma możliwość korzystania z udziału w warsztatach, to korzystanie z nich jest ograniczone z przyczyn od niego niezależnych. Wyjaśnienia przy tym wymagało zawarte w opinii stwierdzenie o "raczej nieregularnym" uczęszczaniu. W tym celu należało zwrócić się do Kierownika Warsztatu Terapii Zajęciowej o przedstawienie listy obecności za okres objęty wnioskiem skarżącej. Należało też dokładnie ustalić wymiar przerw w prowadzeniu warsztatów, w tym czy odbywają się one również w tzw. miesiącach wakacyjnych, ferii zimowych, świątecznych itp. Dopiero po takich dokładnych ustaleniach możliwe było dokonywanie oceny, czy wymiar czasu, w jakim syn skarżącej uczęszcza na warsztaty w połączeniu ze wskazanym powyżej wymogiem stałej gotowości do odebrania syna z warsztatów i zajęcia się nim daje realne możliwości podjęcia zatrudnienia, przy założeniu że przyszły pracodawca posiada pełną wiedzę o ograniczeniach świadczenia pracy przez skarżącą spowodowanych dotychczas omówionymi okolicznościami. Niezależnie od powyższych braków należy także wskazać, że organy nie wzięły pod uwagę specyficznej sytuacji syna skarżącej wynikającej ze schorzenia, którym jest dotknięty. Wymaga ono stałej obecności osoby, z którą syn skarżącej jest w najściślejszym związku emocjonalnym tj. właśnie skarżącej. Wskazano na to wyraźnie w opinii Kierownika Warsztatu Terapii Zajęciowej. W tym kontekście jako zawodne kryterium należało uznać samodzielność syna skarżącej w podejmowaniu określonych czynności. Pomimo bowiem, że określone czynności syn skarżącej jest w stanie wykonać sam, bez pomocy innej osoby, to jednak koniecznym jest towarzyszenie przy tych czynnościach przez opiekuna umiejącego zareagować na jego zmienność stanów emocjonalnych. Należy zaakcentować, że prawidłowe rozumienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego, którym jest rekompensata za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Ol 1038/21). Organ odwoławczy odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia zastosował, w oparciu o niepełne ustalenia faktyczne, surowe kryteria przyjmując, brak związku pomiędzy sprawowaną opieką a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia. Nie sposób pogodzić tego z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż sprawowanie opieki nie oznacza, aby była ona sprawowana przez siedem dni w tygodniu i przez 24 godziny na dobę. Przede wszystkim jednak w realiach rozpoznawanej sprawy sformułowana przez organ odwoławczy przyczyna odmowy wymagała przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania dowodowego. Tymczasem takiego postępowania zabrakło. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy naruszyły obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy w aspekcie podstawy materialnoprawnej określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przeprowadzone w sprawie postępowanie obarczone jest wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania, w szczególności postępowania dowodowego, którego zakres wynika z przywołanego przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Uznanie decyzji organu za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa wymaga bowiem zbadania kolejnych etapów działania organu, w ramach których następuje zgromadzenie materiału dowodowego, uwzględnienie w toku postępowania treści art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy, a następnie wszechstronne i wnikliwe rozważenie zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ podejmując rozstrzygnięcie ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by dalej w ramach swobodnej oceny dowodów ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Mając na względzie dotychczasowe rozważania w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. czynią koniecznym uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Prowadząc ponowne postępowanie organy na zasadzie art. 153 p.p.s.a. związane będą oceną prawną przedstawioną w powyższych rozważaniach Sądu. Wskazania co do uzupełnienia materiału dowodowego wynikają wprost z dostrzeżonych powyżej braków dotychczasowego postępowania. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.