II SA/Gl 156/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi A. Ś. i J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego za rentę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...], 2. uchyla postanowienie Starosty C. z dnia [...]r. nr [...], 3. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Aktem notarialnym z dnia [...] r. Nr [...], A. Ś. działając w imieniu własnym i żony J. Ś. z d. S. nabył od E. S. jego udział z tytułu spadkobrania po D. S. w gruncie o pow. [...] ha [...] a, położonym we wsi P.. A. Ś. zmarł w dniu [...] r. Z kolei decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] r. nr [...] orzeczono o przejęciu opuszczonego gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi P., należącego do spadkobierców po D. S.. Jednakże na żądanie J. Ś. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] uchylono powyższą decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Naczelnikowi Gminy w J., stwierdzając w uzasadnieniu, że przepis § 1 rozp. RM z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 39, poz. 198 ), nie przewiduje możliwości częściowego przejęcia gospodarstwa, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie wobec pominięcia w decyzji łąki o pow. [...] ha. Na mocy aktu własności ziemi z dnia [...] r. nr [...] Naczelnik Powiatu w C. stwierdził nabycie przez A. Ś. ( syna A. ) i jego żonę A. Ś., własności działki nr [...], położonej w Z.. Następnie na mocy aktu własności ziemi z dnia [...] r. nr [...] Naczelnik Gminy J. stwierdził nabycie z mocy prawa przez J. Ś. własności działek nr [...],[...],[...],[...],[...] obręb P., o pow. [...] ha. Podaniem z dnia [...] r. J. Ś. zwróciła się o przejęcie gospodarstwa o pow. [...] ha we wsi P. na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę, podając, że ma [...] lat i nie jest w stanie w nim pracować. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Naczelnika Gminy w J. przez Referenta Rolnego, na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne ( Dz. U. Nr 21, poz. 118 ) oraz § 4 rozp. RM z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne ( Dz. U. Nr 21, poz. 125 ), orzeczono o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność J. Ś., położonego we wsi P., składającego się z działek nr [...],[...],[...],[...],[...] o pow. [...] ha – bez zabudowań oraz stwierdzono, że produkcja rolna pozostaje na poziomie niższym, niż średnia w gminie na podobnych glebach, a wartość drzewostanu wynosi [...] zł. W uzasadnieniu decyzji powołano się na fakt, że J. Ś. jest wdową od kilkunastu lat i sama miała trudności w prowadzeniu gospodarstwa. J. Ś. zmarła w dniu [...] r., zaś spadek po niej nabyli synowie H. Ś., J. Ś., P. Ś., M. Ś., A. Ś. i A. Ś. – po 1/6 części, łącznie z wchodzącym w skład spadku gospodarstwem rolnym ( postanowienie SR w M. z dnia [...] r. sygn. akt [...]). Wnioskiem z dnia [...] 2006 r. J. Ś. wystąpił do Starosty C. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r., podnosząc, że nie dotyczyła ona całego gospodarstwa, gdyż część ziemi położona była w Z., zaś jego właścicielami byli oboje rodzice, tj. ojciec A. zmarły [...] r. oraz matka J., przy czym po śmierci ojca wszyscy w nim pracowali, zalesiając część gruntu w P.. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta C. przekazał wniosek wg właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C., nadmieniając, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku A. Ś. prowadził Wojewoda [...] ( nr sprawy [...]). Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji NG J. z dnia [...] r. nr [...] z uwagi na cofnięcie wniosku. Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] r. nr [...]. Zdaniem Kolegium , podniesione w wniosku kwestie, nie stanowią okoliczności, będących podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Analiza akt wskazuje, że do przejęcia gospodarstwa doszło w trybie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, J. Ś. ukończyła [...] lat i była jedynym właścicielem gospodarstwa położonego w P., co potwierdza akt własności ziemi z dnia [...] r. Natomiast gospodarstwo rolne w Z. zgodnie z aktem własności ziemi z dnia [...] r. nr [...], zostało przekazane nieformalną umową jej synowi A. Ś. w [...] r. Tym samym, przekazane przez J. Ś. grunty, stanowiły całość posiadanego gospodarstwa rolnego. Zatem w ocenie Kolegium, spełnione zostały przesłanki z art. 9 cyt. ustawy. Nadto, Kolegium podjęło próbę wyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność uzyskania zgody wstępnych na przekazanie gospodarstwa rolnego ( art. 4 ust. 1 ustawy ). W tym względzie organ orzekający ustalił, że wraz z J. Ś. gospodarstwo rolne prowadził syn A. Ś., a pracował w nim także syn M. Ś.. Jednakże A. Ś. od [...] r. prowadził gospodarstwo rolne w Z. i podobnie, jak M. Ś. pracował poza rolnictwem. Mając nadto na uwadze wysokość przychodu z gospodarstwa rolnego w P. określonego w nakazie płatniczym za rok [...] na kwotę [...] zł oraz wysokość przychodu z gospodarstwa w Z. za lata [...],[...]i [...], ustalonego na kwotę [...] zł, Kolegium uznało, że praca w gospodarstwie rolnym w P. nie stanowiła ich głównego źródła utrzymania w rozumieniu § 2 rozp. RM z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne ( Dz. U. Nr 21, poz. 125 ze zm.). Stąd też organ uznał, iż zgoda wstępnych na przekazanie gospodarstwa nie była wymagana w świetle art. 4 ust. 2 ustawy. Wreszcie, zdaniem Kolegium, nie ma przeszkód, aby pracownik gminy z upoważnienia naczelnika wydawał ważne decyzje administracyjne. W konsekwencji, organ nie stwierdził, aby kwestionowana decyzja z dnia [...] r. obarczona była wadami, określonymi w art. 156 § 1 kpa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. Ś. jako pełnomocnik wszystkich spadkobierców J. Ś., zarzucił że decyzja z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem sprawę należało analizować od roku [...], kiedy to bezpodstawnie przejęto gospodarstwo jako zaniedbane i zadłużone, a następnie zwrócono je w [...]r. bez powiadomienia wszystkich spadkobierców. Jego zdaniem, budzi wątpliwości fakt podpisania decyzji przez pracownika gminy oraz zgodność z prawem aktu własności ziemi, wydanego na rzecz A. Ś. i jego żonę A.. Podkreślono wreszcie, że gminy w Z. i P., stanowiły jedno gospodarstwo rolne, które prowadzone było przez matkę wraz z dziećmi, a najdłużej pracował w nim najmłodszy M. Ś., bo aż do roku [...], zaś jeszcze w latach [...]–[...] matka budowała oborę. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] r., podzielając dotychczasowe ustalenia faktyczne i pogląd prawny. W skardze do sądu administracyjnego J. Ś. i A. Ś. wnieśli o uchylenie obydwu decyzji SKO w C. oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 4 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., § 4 rozp. RM z dnia 31 maja 1974 r. oraz art. 6,7,8 i 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący podnieśli, że przy przejmowaniu gospodarstwa nie uzyskano zgody wstępnych, ani też nie przeprowadzono postępowanie w zakresie głównego źródła utrzymania. Natomiast w niniejszym postępowaniu ustalono jedynie dochód A. Ś. z części gospodarstwa w Z.. Nie ustalono jednak dochodów z innych źródeł M. Ś. oraz pozostałego rodzeństwa, Zdaniem skarżących nie mogą ponosić ujemnych konsekwencji zaniedbań organu przy wydaniu decyzji pierwotnej, jak i aktualnych trudności z uwagi na brak dokumentów. Nadto decyzja o przejęciu gospodarstwa z naruszeniem art. 31 i art. 38 ustawy, nie została podpisana przez naczelnika gminy, lecz referenta rolnego, a przy tym brak w ustawie upoważnienia do wydawania takich decyzji przez innych urzędników. Skarżący zarzucili też, że przy wydawaniu decyzji pierwotnej naruszono art. 922 § 1 i art. 924 kc, bowiem nieruchomość od [...]r. należała do małżonków Ś.. Zatem J. Ś. nie mogła rozporządzić całym gospodarstwem. Wreszcie, zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie nie dokonano ustalenia w zakresie poziomu produkcji gospodarstwa, a w oględzinach nieruchomości w dniu [...] r. nie brali udziału jej właściciele, zaś Kolegium przy ferowaniu zaskarżonej decyzji, nie przeanalizowało należycie materiału dowodowego, ograniczając się do powielenia dotychczasowej argumentacji. W konsekwencji, skarżący wskazali, że decyzja pierwotna została wydana z rażącym naruszeniem prawa ( brak prawidłowego przeprowadzenia obowiązkowych postępowań poprzedzających) i bez podstawy prawnej ( referent nie mógł wydać tego typu decyzji ). Organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, wyjaśniając dodatkowo, że w dacie wydania decyzji z [...] r. kwestie dekocentracji uprawnień orzeczniczych regulowane były przepisami wewnętrznymi, wydanymi na podstawie rozp. RM z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych organów administracji państwowej. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących zmienił żądanie skargi, domagając się stwierdzenia nieważności obydwu decyzji SKO jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości. W tym względzie odwołując się do stanowiska NSA, zawartego w postanowieniu w sprawie sygn. akt I OW 61/06, w którym po rozpatrzeniu sporu kompetencyjnego wskazano jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę – Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek, bowiem zasadnie skarżący zarzucili w toku rozprawy sądowej, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca decyzja Kolegium z dnia [...]r., zapadły z naruszeniem przepisów o właściwości ( art. 156 § 1 pkt 1 kpa ). Do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] r. nr [...], kompetentny był bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który w wyniku zmiany stanu prawnego, byłby właściwy do wydania w I instancji decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenia odpłatności. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt I OW 61/06 ( nie publ.), odwołując się do stanowiska, przyjętego w postanowieniach z dnia 14 grudnia 2004 r. sygn. akt OW 98/04, z dnia 28 listopada 2005 r. sygn. akt I OW 226/05, I OW 236/05, z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt I OW 262/05, zgodnie z art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek przestrzegania właściwości obejmuje również właściwość instancyjną – właściwość do weryfikacji decyzji w toku instancji oraz weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. Według art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego : "Właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ". Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł ten nie stanowi wyczerpującej regulacji ustalenia właściwości instancyjnej, a musi być stosowany w związku z art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego, który odsyła do regulacji materialnoprawnej. Przepisy materialnego prawa w określonym zakresie muszą być stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego, gdy ustala się właściwość instancyjną w sprawach, w których orzekały zniesione organy w strukturze ustrojowej administracji publicznej. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, przejęcie nieruchomości następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy jako organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższą ustawę zastąpiono ustawą z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin ( Dz. U. Nr 32, poz. 140 ), która w zakresie wydawania przedmiotowych decyzji w art. 52 ust. 2 także przewidywała właściwość naczelnika gminy. Ustawa z dnia 27 października 1977 r. została uchylona ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin ( tekst pierwotny Dz. U. Nr 40, poz. 268 ). W myśl art. 59 ust. 3 tej ustawy przekazywanie gospodarstwa rolnego Państwa następowało na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W wyniku reformy ustrojowej ustawą z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, w art. 5 pkt 19 ustalono, że do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przechodzi wydawanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo na wniosek rolnika, na podstawie ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Ustawą z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników została uchylona ustawą z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, według pierwszych rozwiązań: "Przyjęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji organu właściwego do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi", a następnie, po zmianie ustawą z 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników: "Przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa". Rozwiązanie to zostało utrzymane w powołanej ustawie z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników po nowelizacjach. Art. 58 ust. 2 został utrzymany bez zmian: "Przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa". Ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego ( Dz. U. Nr 64, poz. 592 ) w art. 18 ust. 1 zmieniono ustawy w ten sposób, że ilekroć jest mowa o Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, należy przez to rozumieć Agencję Nieruchomości Rolnych. Według aktualnego brzmienia art. 58 ust. 2 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników: "Przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Nieruchomości Rolnych". Uregulowanie w powołanej ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników właściwości do wydawania decyzji o przejęciu i ustaleniu odpłatności przez przyznanie właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa ( obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych ) wyłączyło stosowanie rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa, w tym art. 94 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), który stanowi, że "do właściwości starosty przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów". Od zmiany ustawą z 20 czerwca 1992 r. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, sprawy przejęcia nieruchomości i ustalenie odpłatności zostały wyłączone z kompetencji kierowników urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej, a zatem brak podstaw do wywodzenia w tym zakresie właściwości starostów. Ustalenia organu właściwego należy poszukiwać w zasadach ustalenia właściwości organu wyższego stopnia wobec Agencji Nieruchomości Rolnych. Według art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego, organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu w stosunku do organów innych niż określone w art. 17 pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. W myśl art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu, pod pojęciem innych organów administracji publicznej rozumie się inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwienia spraw administracyjnych w formie decyzji. Agencja Nieruchomości Rolnych na podstawie przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników została powołana do wydawania decyzji o przejęciu i ustaleniu odpłatności. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.), kompetencje nadzorcze nad Agencją przysługują ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa, a w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 1, 2 i 7 oraz w zakresie zadań określonych w przepisach o kształtowaniu ustroju rolnego – nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił powyższy pogląd i argumentację, zawartą w motywach postanowienia NSA w sprawie I OW 61/06. W konsekwencji stwierdzić należy, iż postanowienie Starosty C. z dnia [...] r. nr [...] o przekazaniu wniosku wg właściwości SKO w C., zapadło z naruszeniem art. 65 § 1 kpa. Kolegium, co prawda było związane powyższym postanowieniem w tym sensie, iż nie było dopuszczalne wydanie kolejnego aktu o przekazaniu sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, lecz jako organ niewłaściwy, zobligowane było do wszczęcia sporu kompetencyjnego w trybie art. 22 § 2 kpa. W taki bowiem sposób podlegała realizacji zasada przestrzegania z urzędu właściwości organów, przewidziana w art. 19 kpa. Zaniechanie powyższej powinności w powyższej sprawie doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności obydwu decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nadto, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) oraz art. 135 tej ustawy, należało uchylić postanowienie Starosty C. jako wydane w granicach niniejszej sprawy. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie [...] zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł, czyli łącznie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 i art. 209 tej ustawy. W tej sytuacji dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały już znaczenia pozostałe zarzuty skargi naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stąd też nie było potrzeby ich rozważenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie zatem przekazanie wniosku J. Ś., złożonego do Starosty C., do rozpatrzenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego.