II SA/Gl 1562/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku J. M. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił stronie odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla syna, wykonane za miesiące: kwiecień 2021 r., maj 2021 r. i czerwiec 2021 r. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskująca w dniu 16 lipca 2021 r. złożyła wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. W związku z powyższym wszczęte zostało postępowanie administracyjne dotyczące sprawdzenia, czy zachodzą ustawowe przesłanki do uznania strony za osobę uprawnioną do uzyskania odstąpienia zwrotu z tytułu ponoszonych odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze za miesiące: kwiecień 2021 r, w kwocie 627,00 zł, maj 2021 r. w kwocie 910,80 zł i czerwiec 2021 r. w kwocie 856,35 zł. W oparciu o przeprowadzony w dniu [...] r. wywiad środowiskowy ustalono, że w miesiącu czerwcu 2021 r. rodzina strony posiadała dochód 4.876,17 zł, w tym: zasiłki rodzinne 234,00 zł + zasiłek pielęgnacyjny 215,84 zł, świadczenie pielęgnacyjne 1.971,00 zł, wynagrodzenie męża strony 1.074,33 zł, świadczenie przysługujące rodzinie zastępczej 1.131,00 zł, alimenty od matki dziecka na rzecz O.S. 250,00 zł. Dochód na osobę w rodzinie wynoszący 1.219,04 zł znacznie przekracza kryterium dochodowe. Ustalono ponadto, że rodzina ponosi następujące miesięczne wydatki i opłaty: za energię elektryczną 220,00 zł, za gospodarowanie odpadami komunalnymi 132 zł, za telefon 180 zł, za internet 100 zł, za lekarstwa 200 zł, za wodę 150 zł, za przegląd i ubezpieczenie samochodu 125 zł. Łączne wydatki miesięczne wyniosły zatem 1.107,00 zł, po ich odliczeniu od miesięcznego dochodu rodzina w dalszym ciągu przekracza kryterium dochodowe kwalifikujące do przyznania pomocy społecznej. Wyjaśniono, że za szczególnie uzasadniony przypadek rozumieć należy sytuację życiową rodziny wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych okoliczności wpływających na sytuację życiową rodziny, zdarzeń, których strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Z kolei za uzasadnione sytuacje czy okoliczności należy uznać sytuacje wyjątkowe, losowe, a także potwierdzonych ponoszonych dużych kosztów leczenia i leków, rehabilitacji, które tak obciążają budżet rodzinny, że nie pozwalają na ponoszenie odpłatności. Syn K. korzysta z przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych, wskaźnik odpłatności dla strony wynosi 11 % kosztu realizacji jednej godziny usługi. Ponadto syn K. uczęszcza do [...] Szkoły Podstawowej [...] w C. i korzysta tam z zajęć opiekuńczych, a rodzina ponosiła wyłącznie opłatę za wyżywienie dziecka. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji uznał, że sytuacja rodziny nie jest sytuacją wyjątkową, noszącą znamiona "szczególnie uzasadnionego przypadku". Odwołanie od tej decyzji złożyła jej adresatka. W uzasadnieniu podniosła, że organ I instancji decyzją z dnia [...] r. przyznał specjalistyczne usługi opiekuńcze dla syna, udzielając zwolnienia z odpłatności za okres od 01.01.2021 r. do 01.03.2021 r., a od 1 kwietnia 2021 r. odpłatność za ww. usługi wynosi 11 % za każdą godzinę. Opłata za specjalistyczne usługi prawie 3 krotnie przewyższa kwotę świadczeń otrzymywanych na pokrycie kosztów rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Strona powołała się na poniesione przez rodzinę wydatki w kwocie 1.889,00 zł w czerwcu 2021 r. kwota do oddania jednorazowo wynosi 2.394,15 zł. Organ I instancji przyznając decyzją z dnia [...] r. pomoc w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych zwolnił całkowicie z opłat za okres od stycznia do marca 2021 r. pomimo, iż sytuacja materialna rodziny była lepsza niż obecnie. Strona wyjaśniła, że jej mąż jest zatrudniony na1/2 etatu, ponieważ jest jedyną osobą w rodzinie posiadającą prawo jazdy, a zdarzają się sytuacje, gdy z uwagi na chorobę syna trzeba syna odbierać ze szkoły. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżoną obecnie decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi art. 50 i następne ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 50 omawianej ustawy, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1). Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4). Szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania określa uchwała Rady Gminy. Jak wskazał organ, w rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598) w § 6 wskazano, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba zainteresowana może być, na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności na czas określony, zwłaszcza ze względu na: 1) konieczność korzystania co najmniej z dwóch rodzajów specjalistycznych usług; 2) konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej lub ośrodku wsparcia i za pobyt członka rodziny w placówce opiekuńczo-wychowawczej, leczniczo-rehabilitacyjnej, opiekuńczo- leczniczej lub pielęgnacyjno-opiekuńczej; 3) konieczność korzystania przez więcej niż jedną osobę w rodzinie z pomocy w formie specjalistycznych usług lub usług opiekuńczych, w tym co najmniej jedną przewlekle chorą; 4) zdarzenie losowe. Wyjaśniono, że organ administracji publicznej orzekając w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze czy też w przedmiocie odstąpienia od żądania takiego zwrotu, działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ, nie będąc związany ścisłymi kryteriami przyznania takiej ulgi, ustala przede wszystkim, czy w danej sprawie ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, a w razie dokonania takiej kwalifikacji sytuacji życiowej wnioskodawcy, rozstrzyga o ewentualnym zwolnieniu strony z odpłatności, dysponując w tym zakresie luzem decyzyjnym. Uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe, zatem nawet spełnienie przesłanki zwolnienia z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze nie przesądza o tym, że organ pomocy społecznej ma obowiązek udzielić stronie takiej ulgi, a tym bardziej, że zobowiązany jest to uczynić w zakresie, w jakim domaga się tego wnioskodawca. Orzekając w tym przedmiocie organ zobowiązany jest uwzględnić, że art. 96 ustawy o pomocy społecznej zasadniczo nakłada na strony obowiązek ponoszenia odpłatności za niepieniężne świadczenia przyznawane z pomocy społecznej, w tym za specjalistyczne usługi opiekuńcze, zaś odstępstwo od tej zasady jest wyjątkiem. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie Wójta Gminy K. jest prawidłowe. Dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, które wynosi 528 zł. W przypadku syna skarżącej organ pomocy społecznej przyznał specjalistyczne usługi opiekuńcze i że strona ponosi odpłatność w wysokości 11% kosztu usługi, co oznacza, że pozostałą część kosztu udzielonego świadczenia (89%) ponosi organ I instancji - ze środków publicznych. Nadto rodzina strony utrzymuje się zasadniczo z dochodów pochodzących ze środków publicznych. SKO w Częstochowie wskazało wreszcie, że skarżąca otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad synem. Jednocześnie syn ten uczęszcza do [...] Szkoły Podstawowej [...] w C., gdzie pozostaje pod opieką od godziny 8 do godziny 13 lub 14, a następnie na koszt gminy zawożony jest bezpośrednio na specjalistyczne usługi opiekuńcze. To oznacza, że za wyjątkiem niedziel i dni świątecznych strona nie sprawuje całodobowej opieki nad synem. Nie ulega zatem wątpliwości Kolegium, że odpłatność za specjalistyczne usługi opiekuńcze może być pokryta również z kwoty pobieranego przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego. Łączna miesięczna kwota powyższych świadczeń (2.296,84 zł) znacznie przekracza wysokość, którą strona zobowiązana została zapłacić za usługi opiekuńcze przyznane jej synowi. Reasumując uznać należy, że strona ubiegając się o powyższą ulgę występuje faktycznie o przyznanie kolejnego świadczenia na zaspokojenie potrzeby, na którą już otrzymała stosowne środki. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła SKO w Częstochowie naruszenie: 1) art. 7 kpa, przez zaniechanie ustaleń sytuacji rodziny skarżącej stanowiącej rodzinę zastępczą niespokrewnioną dla 3 letniej O., 2) art.8 kpa, przez odstąpienie od utrwalonej praktyki potwierdzonej w poprzednich decyzjach , w których została zwolniona z opłaty za SUO, a jej sytuacja finansowa nie uległa poprawie, 3) art. 77 § 1 k.p.a. przez uchylenie się organu od obowiązku wyczerpującego zebrać i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (w zakresie obowiązku utrzymania dziecka w pieczy zastępczej, które nie powinny być wykorzystane na opłatę za SUO), 4) art. 80 k.p.a. przez pominięcie oceny poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich dowodów we wzajemnej łączności i braku logiki (mając lepszą sytuację materialna została zwolniona z kosztów, a obecnie pomimo gorszej sytuacji zobowiązano ją do zapłacenia całej kwoty), 4) art. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, przez uchylenie się od zasady pomocniczości w spłacie za SUO w rodzinie w której jest dziecko w pieczy zastępczej. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876) "usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić". Obejmują one pomoc (ust. 3) w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Szczegóły w tym zakresie reguluje rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598). Stanowi ono w § 5, że "opłata za specjalistyczne usługi jest wnoszona przez osobę uzyskującą pomoc w formie specjalistycznej usługi lub jej opiekuna, bezpośrednio lub przelewem do kasy urzędu gminy, w terminie do 15. dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym wykonano usługę". Ustawa o pomocy społecznej przewiduje, w art. 104 ust. 4 możliwość odstąpienia od pobrania już ustalonych należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej. Może to nastąpić w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Jak przyjmuje się w orzecznictwie "decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organowi administracji przysługuje luz decyzyjny, co do wyboru treści rozstrzygnięcia. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia swej celowości, lecz sprowadza się do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu, czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz ustalono stan faktyczny, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. II SA/Bd 972/20 – wszystkie orzeczenia za CBOSA). Przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. II SA/Lu 94/20). Z pewnością szczególnie uzasadnionym przypadkiem nie jest trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej. Nie jest nią również niska kwota dochodów, gdyż zła sytuacja materialna stanowi regułę w przypadku osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 września 2021 r. sygn. II SA/Gl 799/21). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie są prawidłowe. Organ zbadał sytuację dochodową rodziny skarżącej oraz jej wydatki. W trakcie całego postępowania strona nie wykazała żadnych okoliczności uzasadniających wystąpienie "szczególnego uzasadnionego przypadku" Można uznać, że sytuacja materialna rodziny skarżącej jest dobra. Co ważne, większość uzyskiwanych przez nią dochodów pochodzi właśnie ze środków publicznych (m.in. opieki społecznej) a mimo tego średni dochód na osobę w rodzinie przekracza tzw. minimum dochodowe. W trakcie postępowania skarżąca nie poinformowała organów, że w jej życiu zaszły okoliczności zupełnie okazjonalne, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Nie zaistniała zatem przesłanka przewidziana w art. 104 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca zarzuciła organom administracji naruszenie art.8 k.p.a., przez odstąpienie od utrwalonej praktyki potwierdzonej w poprzednich decyzjach , w których została zwolniona z opłaty za SUO, a jej sytuacja finansowa nie uległa poprawie. Zarzut powyższy jest nieporozumieniem. Zwolnienie z opłaty następuje na podstawie § 6 rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. Czyli organ zwolnił skarżącą opłaty za poprzednie miesiące. W rozstrzyganej sprawie do takiego zwolnienia nie doszło i sprawa dotyczy odstąpienia od pobrania już ustalonych należności. A to może nastąpić tylko w sytuacjach wyjątkowych i nadzwyczajnych. Okoliczność, że w rodzinie skarżącej znajduje się dziecko w pieczy zastępczej nie ma żadnego znaczenia dla sprawy. Jak wcześniej wspomniano, decyzja wydawana w trybie art. 104 ust. 4 ustawy jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że w przypadku decyzji uznaniowych sądowa kontrola ogranicza się do tego, czy organ administracji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe i czy wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, tak aby mógł podjąć rozstrzygnięcie. W przypadku tego typu decyzji poza kontrolą pozostaje już sam proces wyboru następstwa prawnego, czyli podjęcie konkretnego rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organów jakichkolwiek uchybień, czy to w zakresie stosowania prawa materialnego, czy postępowania dowodowego. Mając na uwadze powyższe rozważania, uznając, że skarga jest bezzasadna Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.