II SA/Gl 1566/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 września 2021 r. nr SKO.PS/41.5/897/2021/11571 w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (w skrócie: "organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia 28 września 2021 r. nr SKO.PS/41.5/897/2021/11571, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania D. W. (dalej: "strona" lub "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. (w skrócie: "organ I instancji") z dnia 23 czerwca 2021 r., nr [...], mocą której: 1) odmówiono odstąpienia od ustalenia stronie opłaty za pobyt dziecka – K. W. ur. [...] r. w rodzinnej pieczy zastępczej; 2) odmówiono odstąpienia od ustalenia stronie opłaty za pobyt dziecka – W. W. ur. [...] r. w rodzinnej pieczy zastępczej. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W toku wszczętego z urzędu postępowania o ustalanie opłaty za pobyt małoletnich dzieci strony w pieczy zastępczej, to jest: D., K., W. i K. W., wpłynął sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika wniosek z dnia 23 września 2020 r. o odstąpienie od ustalania opłaty za pobyt jej dzieci w pieczy zastępczej. Żądanie to zostało uzasadnione trudną sytuacją osobistą, majątkową i zdrowotną strony oraz wysokimi kosztami jej utrzymania w Holandii, gdzie przebywa i pracuje. W motywach decyzji organu I instancji z dnia 23 czerwca 2021 r., zwrócono uwagę, że postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. sygn. akt [...] dzieci strony zostały umieszczone w rodzinnej pieczy zastępczej. Ustalił, że z tytułu wykonywanej pracy w Holandii strona uzyskuje wynagrodzenie netto 1 400,87 euro (brutto 1 757,93 euro). Po uiszczeniu wydatków związanych z utrzymaniem oraz leczeniem do jej dyspozycji pozostaje kwota 819,79 zł. (wyliczona według średniego kursu euro). Przedstawiona dokumentacja medyczna nie pozwala na przyjęcie, że choruje przewlekle i kontynuuje leczenie onkologiczne. Po analizie warunków wynikających z uchwały nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...] r. poz. [...], w skrócie: "uchwała") organ I instancji stwierdził, iż brak jest podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt jej dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej oraz wymienił jej wysokość. W odwołaniu z dnia 28 lipca 2021 r. pełnomocnik strony wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji z dnia 23 czerwca 2021 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniósł, że decyzja ta jest wadliwa, gdyż zapadła z naruszeniem prawa oraz z pominięciem istotnych okoliczności sprawy, a także z naruszeniem dyrektyw zawartych w decyzjach kasatoryjnych Kolegium. Organ I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że w miesiącu czerwcu 2017 r. po pobycie w domu dla bezdomnych matek strona, będąc bez środków do życia i wsparcia współmałżonka, który w styczniu 2017 r. został osadzony w więzieniu, zdecydowała się na wyjazd do Holandii i tam podjęła pracę. Wówczas rozpoczęły się jej problemy zdrowotne, w związku z tym od 2018 r. wydała na wizyty lekarskie kwotę przekraczającą 2 000 euro, a osiągane dochody pozwalają tylko na podstawowe utrzymanie, bez możliwości poczynienia oszczędności. W ocenie pełnomocnika, organ I instancji odniósł się wyłącznie do przesłanek wymienionych w § 2 ust. 2 uchwały, pomijając trudną sytuację osobistą i majątkową związaną z jej długotrwałą chorobą, jak również fakt, że przez długi czas była samotnym rodzicem (§ 2 ust. 3 pkt c) i d) uchwały). Natomiast samo kryterium dochodowe w związku z zamieszkiwaniem w Holandii winno być odnoszone do siły nabywczej pieniądza na terenie tego kraju, a to skłania do twierdzenia, że żyje ona poniżej minimum określonego w § 2 ust. 2a uchwały. Jednocześnie art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie wiąże starosty wyłącznie przepisami uchwały, a tym samym organ I instancji uprawniony był do wszechstronnej oceny sytuacji strony i uwzględnienia, że zobowiązana jest do uiszczenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej 4 dzieci, dlatego jej sprawy powinny być rozstrzygnięte w jednym postępowaniu. Kolegium decyzją z dnia 28 września 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 23 czerwca 2021 r. W jej motywach, po przedstawieniu przebiegu sprawy oraz przywołaniu uregulowań znajdujących w niej zastosowanie stwierdziło, że organ I instancji uwzględnił dyrektywy płynące z decyzji kasatoryjnej, a ponadto nie naruszył przepisów prawa materialnego, jak również przepisów prawa procesowego. W sposób prawidłowy wyliczony został dochód skarżącej, który przekraczaj 200% kryterium dochodowego, określonego w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm., w skrócie: "u.p.s."). Nie została również spełniona przesłanka wynikająca z § 2 ust. 2 lit. b) uchwały. Z tych też względów nie zaistniały okoliczności warunkujące obligatoryjne odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt synów skarżącej w pieczy zastępczej. Organ I instancji nie działał w ramach uznania administracyjnego i wobec niewystąpienia żadnej z przesłanek wymienionych w § 2 ust. 3 uchwały był zobligowany do negatywnego rozpatrzenia wniosku. Strona nie wykazała również, że choruje przewlekle, a przedłożone dokumenty potwierdzają jedynie, że odbyła wizyty lekarskie. Tymczasem, ciężar udokumentowania okoliczności mających świadczyć o wystąpieniu przesłanek uprawniających do zwolnienia od ustalenia opłaty spoczywa na stronie i bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt wyższych kosztów utrzymania w Holandii niż w Polsce, a także przyczyny emigracji. Zważywszy na argumentację zawartą w odwołaniu wskazało na dwie kwestie. Po pierwsze, że art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie wiąże starosty wyłącznie przepisami uchwały, a tym samym organ I instancji uprawniony był do wszechstronnej oceny sytuacji strony. Po drugie, Kolegium wydając decyzję kasatoryjną wskazało na konieczność uwzględnienia, że strona zobowiązana jest do uiszczenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej 4 dzieci, a ponadto, że sprawy wszystkich dzieci winny być rozpatrzone w jednym postępowaniu. W skardze z dnia 29 października 2021 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik strony zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego oraz brak uwzględnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności: a) pominięcie przedłożonych przez skarżącą dokumentów potwierdzających trudną sytuację osobistą i zdrowotną, w tym nie wzięcie pod uwagę, że pozostająca na jej utrzymanie i wszelkie nieprzewidziane wydatki kwota to ok. 800 zł. miesięcznie, która zapewnia funkcjonowanie na poziomie minimum socjalnego; b) pominięcie, że w przypadku skarżącej brak jest adekwatnej możliwości zastosowania kryterium 200% dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej, bowiem zamieszkuje na terenie Holandii, co wyklucza należyte zastosowanie § 2 ust. 2 pkt a uchwały Rady Miasta M. z dnia [...] r. nr [...]; c) wadliwe przyjęcie, że w przypadku skarżącej nie zaszła przesłanka związana z długotrwałą chorobą wymienioną w § 2 ust. 3 pkt c) uchwały; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, zwłaszcza: a) art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wobec jego wadliwej wykładni i pominięcia, że starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, wobec tego starosta nie jest związany wyłącznie zapisami uchwały, ale uprawniony był do wszechstronnej oceny sytuacji skarżącej, z uwzględnieniem jej szczególnej sytuacji osobistej i rodzinnej; b) § 2 ust. 2a uchwały w związku z art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej na skutek błędnego przyjęcia, że czynnik 200% kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej nie nadaje się wprost do zastosowania w przypadku skarżącej zamieszkującej poza terytorium Polski. Wobec tych zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium z dnia 28 września 2021r., którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia skarżącej opłaty z tytułu pobytu dwóch jej córek w rodzinnej pieczy zastępczej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 193 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 821 z późn. zm., w skrócie: "u.w.r."), zgodnie z którym za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Powyższą opłatę rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (art. 193 ust. 1a u.w.r.). Ponadto jest ona należna od rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (art. 193 ust. 6 u.w.r.). W myśl natomiast art. 194 ust. 3 u.w.r. starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w art. 194 ust. 2 u.w.r., może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...] r. poz. [...]) odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy następuje na czas określony w decyzji nie dłużej jednak niż na okres 12 miesięcy. Z kolei, jak stanowi § 2 ust. 2 uchwały odstąpienie od ustalenia opłaty, następuje w przypadku gdy: a) dochód na osobę w rodzinie lub dla osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 200% kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, b) rodzice biologiczni płacą na dziecko alimenty zasądzone wyrokiem sądowym lub ustalone w drodze ugody sądowej. Natomiast w § 2 ust. 3 uchwały wskazano, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić w przypadku wystąpienia trudnej sytuacji materialnej rodziny i występowania co najmniej jednej z poniżej wymienionych okoliczności: a) bezdomność, b) niepełnosprawność, c) długotrwała choroba udokumentowana medycznie, d) ciąża lub samotne rodzicielstwo rodzica biologicznego e) bezrobocie, f) osoby zobowiązane nie osiągają żadnego własnego dochodu, g) ponoszenie opłaty za pobyt członka rodziny w instytucjonalnej formie całodobowej opieki, h) pobyt osoby zobowiązanej w zakładzie penitencjarnym, i) kontynuowanie nauki przez osobę zobowiązaną w celu uzupełnienia poziomu posiadanego wykształcenia j) strata materialna powstała w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych, k) rodzice biologiczni płacą na dziecko alimenty dobrowolnie ustalone w ugodzie pozasądowej. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy należy jeszcze zwrócić uwagę na jedną okoliczność. Użycie w przepisie art. 194 ust. 3 u.w.r. określenia "może", oznacza, że odstąpienie od ustalenia opłaty oparte jest na uznaniu administracyjnym. W kontekście uznaniowego charakteru decyzji wskazać należy, że postępowanie dotyczące wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ma charakter w istocie dwuetapowy. W pierwszym etapie organ ocenia, czy spełnione zostały przesłanki otwierające temu organowi możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ocena ta dokonywana jest według reguł dotyczących postępowania dowodowego i polega na weryfikacji poszczególnych, określonych przez lokalnego prawodawcę kryteriów. Dopiero uznanie, że spełniona została choćby jedna z przesłanek pozwalających organowi na odstąpienie od ustalenia opłaty, pozwala na przejście do drugiego etapu, w ramach którego, działając w granicach uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi uwzględnić wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty. Natomiast przyjęcie braku przesłanek uzasadniających zastosowanie ulgi wobec osoby zobowiązanej bezwzględnie obliguje organ do negatywnego rozpatrzenia wniosku strony. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie są prawidłowe. Bez wątpienia skarżąca nie spełnia kryteriów przewidzianych w § 2 ust. 2 i 3 przywołanej uchwały. Rozstrzygnięcie organu I instancji, co wyżej wskazano, ma charakter uznaniowy, ale na pewno nie można stwierdzić, że ma charakter dowolny. Organ I instancji i Kolegium szczegółowo przeanalizowały dochód oraz oświadczenia skarżącej o kosztach jej życia. Mianowicie ustalono, że zamieszkuje w Holandii i pracuje zarobkowo uzyskując miesięczne wynagrodzenie netto 1.400,87 euro (brutto 1.757,93 euro). Uwzględniając kurs walut podawany przez Narodowy Bank Polski z dnia wydania decyzji przez organ I instancji wynoszący 4,52 zł, zasadnie przyjęto, że jej dochód wynosi 6.331,93 zł. Jej stałe wydatki wynoszą 1.219,50 euro (por. oświadczenie skarżącej). Zatem do jej dyspozycji pozostaje kwota 181.37 euro, tj. 819,79 zł. W wyrażonym stanowisku oba organy orzekające wzięły również pod uwagę dokumenty jakie zostały przedłożone dla zobrazowania stanu jej zdrowia. Uwzględniając materiał dowodowy zgromadzony w aktach, przede wszystkim należy zgodzić się z twierdzeniem, że dochód skarżącej przekracza 200% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Nadmienić należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.) określony został on w 2021 r. na poziomie 701 zł. Na marginesie należy zauważyć, że kwota ta jest niższa od kwoty jaka pozostaje skarżącej po odliczeniu od jej dochodu wszystkich stałych miesięcznych wydatków. Jednocześnie podnieść należy, że trudno kwestionować, że koszty utrzymania w Holandii są wyższe niż w Polsce. Jednak to nie zwalnia skarżącej z obowiązku pokrywania kosztów przebywania jej dzieci w pieczy zastępczej. Nawet w sytuacji, gdyby to miało się odbić na komforcie jej życia. Przyczynianie się do utrzymywania niesamodzielnego dziecka stanowi bowiem obowiązek rodzica egzekwowany przez prawo. W tym miejscu koniecznym jest również ustosunkowanie się do uwagi związanej z tym, że skarżąca jest matką czwórki dzieci, które pozostają w pieczy zastępczej. Oznacza to, że oprócz dwóch córek, których dotyczy niniejsza sprawa, posiada jeszcze dwóch synów. Wyjaśnić w tym zakresie należy, że uchwała w § 2 ust. 2 i 3 nie przewiduje możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty w sytuacji, gdy rodzice obciążeni są powinnością jej ponoszenia w odniesieniu do więcej niż jednego dziecka. Zauważyć ponadto należy, że ustalenie przedmiotowej opłaty nie oznacza, że rodzice będą ją ponosili, ponieważ przysługiwać będą im jeszcze inne instrumenty, mocą których mogą domagać się odroczenia terminu spłaty, rozłożenia na raty, względnie umorzenia w części lub całości. Przychylić się również należy do stanowiska organów, że nie zaistniały pozostałe przesłanki z § 2 ust. 2 i 3 uchwały. Dokumentując okoliczność choroby skarżącej nie przedstawiono dowodów, które dowodziłyby tego twierdzenia. Trudno wyprowadzić takie wnioski z nadesłanej historii wizyt (trzy wizyty w datach [...] r., [...] i [...] r.) oraz rachunków za przeprowadzone badania. Ciężar udokumentowania dolegliwości zdrowotnych spoczywa na stronie skarżącej, która wywodzi z tego określone skutki prawne. Organ pomocy społecznej prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie zmierza do ustalenia teraźniejszej sytuacji materialnej, osobistej i zdrowotnej, która w określonych sytuacjach prowadzi do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej. Zatem poza zakresem takiej sprawy są kwestie, które zaistniały kiedyś w przeszłości lub były podstawą umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej. Dlatego też okoliczności, które zdecydowały o wyjedzie skarżącej do Holandii, nie mogą wpłynąć na prawidłowość stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Nie zasługuje na aprobatę również zarzut naruszenia art. 194 ust. 3 u.w.r. Jak bowiem wskazano w skardze, organ nie jest bezwzględnie związany uregulowaniami uchwały rady powiatu przyjętej na podstawie art. 194 ust. 2 u.w.r. Z takim poglądem nie można się zgodzić. Otóż mocą przedmiotowej uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego umocowany jest do szczegółowego unormowania warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty z tytułu pobytu dziecka w pieczy zastępczej. W tym kontekście przyjąć należy, że brak jej wydania oznaczał będzie, że w danej jednostce samorządu terytorialnego wskazane uprawnienia rodziców dziecka nie będą im przysługiwały (zob. S. Nitecki [w:] A. Wilk, S. Nitecki, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 194 u.w.r.). Wywieść stąd należy, że organ działając w trybie art. 194 ust. 3 u.w.r. działa w ramach określonych przesłanek, które precyzowane są we wspomnianej uchwale. Nie może więc wyjść poza nie i orzekać w oparciu o bliżej nieokreślone kryteria. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.