II SA/Gl 1567/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 września 2024 r. nr IFXIV.7840.2.28.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia 31 października 2023 r. Starosta [...] przeniósł decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 5 czerwca 2014 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym w J., na działce nr [...], przy ul. [...], gmina J., wydaną dla M. S. na rzecz A. P. i L. T. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. S. (zwana dalej skarżącą) - spadkobierca zmarłego inwestora – M. S. W odwołaniu zarzuciła naruszenie przez organ art. 40 ust. 1 i 1a ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe przeniesienie decyzji po śmierci dotychczasowego inwestora, na którego decyzja była wydana, bez zgody spadkobiercy, przy nieprawidłowym zastosowaniu domniemania z art. 40 ust. 1 a Prawa budowlanego. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 września 2024 r. Wojewoda Śląski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że regułą wynikającą z Kodeksu postępowania administracyjnego jest obowiązek organu odwoławczego, aby po otrzymaniu odwołania w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność jego wniesienia. Podniósł, że dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi oraz podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie (art. 127 § 1 K.p.a.). W przypadku, gdy organ odwoławczy ustali, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu określonej decyzji, kończy postępowanie odwoławcze decyzją o jego umorzeniu, która rozstrzyga jedynie o legitymacji wnoszącego odwołanie, a nie zawiera rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. Organ podkreślił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu, interes prawny ustala się w oparciu o - będący przepisem szczególnym względem art. 28 K.p.a. - przepis art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie dotychczasowy i nowy inwestor. Wojewoda Śląski podniósł, że na podstawie przekazanych przez organ I instancji akt sprawy ustalił, iż Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia 5 czerwca 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S. pozwolenia na budowę ww. zamierzenia budowlanego na działce nr [...], przy ul. [...] w J. Następnie decyzją nr [...] z dnia 31 października 2023 r., na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane, na wniosek nowych inwestorów i aktualnych właścicieli działki inwestycyjnej nr ewid. [...], Starosta [...] przeniósł na nich prawo wynikające z przedmiotowej decyzji. W związku z tym organ stwierdził, że wniesione przez skarżącą odwołanie nie może odnieść skutków prawnych, gdyż przesłanką konieczną do wniesienia odwołania jest jego dopuszczalność warunkowana wykazaniem interesu prawnego, przy czym interes ten powinien mieć charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Dodatkowo, istnienie tego interesu prawnego musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Tymczasem skarżąca takiej podstawy prawnej, tj. konkretnego przepisu prawa, we wniesionym odwołaniu nie wskazała, powołując się jedynie na okoliczność, że jest jednym ze spadkobierców zmarłego inwestora – M. S. W tym zakresie organ wskazał, że zgodnie z art. 922 § 1 i § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. 2024 r. poz. 1061), przedmiotem spadku są prawa i obowiązki majątkowe zmarłego, natomiast do spadku nie należą prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, a takim właśnie prawem o charakterze osobistym, konkretnym i indywidualnym, a tym samym nie podlegającym dziedziczeniu jest uprawnienie wynikające z decyzji administracyjnej nr [...] z dnia 5 czerwca 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. S. pozwolenia na budowę. W konsekwencji tego skarżąca, przyjmując spadek po ojcu, nie została automatycznie inwestorem, a więc nie mogła uzyskać statusu strony postępowania w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca podniosła zarzut naruszenia przy wydaniu powyższej decyzji prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj. - art. 127 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego warunkującego dopuszczalność odwołania; - art. 40 ust. 1 i 1a ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe przeniesienie decyzji po śmierci dotychczasowego inwestora, na którego decyzja była wydana, bez zgody spadkobiercy oraz uznanie, iż spadkobierca inwestora, na którego na podstawie sukcesji uniwersalnej przeszły prawa i obowiązki z pozwolenia na budowę, nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu wadliwego przeniesienia pozwolenia budowlanego na podmiot trzeci; - art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ bezpodstawnie stwierdził, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego warunkującego wniesienie odwołania. Podniosła, że jako spadkobierca, na podstawie sukcesji uniwersalnej stała się inwestorem określonym w wydanym na jej zmarłego ojca pozwoleniu na budowę i tym samym jako inwestor jest ona dysponentem i osobą decyzyjną w zakresie dalszego losu wydanego pozwolenia na budowę. Wobec tego, osoby trzecie bez jej zgody nie mogą uzyskać pozwolenia na budowę wydanego na jej zmarłego ojca, gdyż nie zachodzą żadne ustawowe przesłanki z art. 40 Prawa budowlanego. Skarżąca podkreśliła, że w dacie złożenia wniosku o przeniesienie decyzji (przez osoby nie będące spadkobiercami ani nie legitymujące się zgodą spadkobierców na przeniesienie), M. S. nie żył już od ponad 2 lat. Ponadto w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę instalacji gazowej jak i w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jako dotychczasowy inwestor, nie był właścicielem żadnej działki, w tym zwłaszcza działki nr [...] przy ul. [...], gmina J., na którą wydano pozwolenie na budowę. W sprawie nie miała zatem miejsca sytuacja, o której mowa w art. 40 ust. 1a Prawa budowlanego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski skargi i ich uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a. określa, jakie naruszenia prawa stanowią podstawę uwzględnienia skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Śląskiego o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie, w której odwołanie zostało wniesione od decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę na wniosek nowego inwestora. Powodem umorzenia postępowania było ustalenie przez organ odwoławczy, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu wymienionej decyzji, a zatem nie ma legitymacji do wniesienia odwołania. Podkreślenia wobec tego wymagało, że postępowanie odwoławcze może być zainicjowane wyłącznie przez podmiot posiadający przymiot strony. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej skutkuje orzeczeniem; albo o niedopuszczalności odwołania – na podstawie art. 134 k.p.a., albo o umorzeniu postępowania odwoławczego – zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Dodać należało, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż zastosowanie pierwszego z wymienionych przepisów może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, że wnoszący je podmiot, nie jest stroną postępowania. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż w oparciu o odwołanie i akta przekazane przez organ I instancji ustalił, że strona skarżąca – nie ma interesu prawnego legitymującego ją do wniesienia odwołania od decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma przepis art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725), według którego, stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie dotychczasowy i nowy inwestor. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym względem art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślenia zaś wymagało, że skarżąca we wniesionym odwołaniu powołała się na okoliczność, iż jest jednym ze spadkobierców zmarłego inwestora – M. S. i z tej okoliczności wywodziła istnienie interesu prawnego, który legitymuje ją do występowania w charakterze strony w sprawie o przeniesienie pozwolenia na budowę na nowych właścicieli działki, której dotyczy pozwolenie na budowę. Ponadto z twierdzeń zawartych w odwołaniu i z dołączonego do niego wydruku z odpisu zupełnego księgi wieczystej wynika, że zmarły inwestor nie był właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki, której dotyczyło przedmiotowe pozwolenie na budowę, a własność tej nieruchomości (po śmierci inwestora) została przeniesiona na nowych inwestorów przez dotychczasową właścicielkę, nie będącą inwestorem. Skarżąca wywodziła w skardze, że jako spadkobierca, na podstawie sukcesji uniwersalnej stała się inwestorem określonym w wydanym na jej zmarłego ojca pozwoleniu na budowę i na poparcie tego, przytoczyła fragment wyroku WSA w Szczecinie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1339/13. Wskazać zatem należało, że zgodnie z art. 922 § 1 i § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. 2024 r. poz. 1061), przedmiotem spadku są prawa i obowiązki majątkowe zmarłego, natomiast do spadku nie należą prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2009 r. - w prawie publicznym generalnie obowiązującą regułą jest, że uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. Od tej reguły art. 30 § 4 k.p.a. wprowadza wyjątek stanowiąc "w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Po zakończeniu postępowania administracyjnego nie wygasa reguła następstwa prawnego, które należy wyprowadzić z regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego w związku z przepisami prawa cywilnego (por. wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 329/08). Natomiast kwestię powiązania praw i obowiązków cywilnoprawnych z niektórymi prawami i obowiązkami administracyjnoprawnymi – jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 16 kwietnia 2013 r. - rozważano w piśmiennictwie wyróżniając tzw. rzeczowe stosunki administracyjnoprawne. (J. Starościak, Stosunek administracyjnoprawny [w:] System prawa administracyjnego, t. III, Ossolineum 1978, s. 33). Zdaniem J. Starościaka odróżnić trzeba dwie sytuacje: "gdy stosunek między organem administracyjnym a drugim podmiotem tego stosunku dotyczy sytuacji osobistej tego podmiotu (np. przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarskiego) i gdy stosunek ten dotyczy wprawdzie podmiotu zewnętrznego w stosunku do administracji, ale został nawiązany w celu uregulowania pozycji »rzeczy«, która znajduje się we władaniu tego podmiotu (np. uznanie za zabytek określonego obrazu będącego we władaniu prywatnym lub udzielenie zezwolenia wodnoprawnego)". W pierwszej sytuacji, stosunek ten wygasa wraz ze śmiercią podmiotu. W drugiej zaś - w przypadku administracyjnie uregulowanej sytuacji określonej rzeczy, następuje zmiana podmiotu tak, że "... stosunek administracyjny nie wygasa z chwilą zakończenia istnienia podmiotu stosunku, ale przechodzi na każdoczesny podmiot władający rzeczą, np. nowy nabywca obrazu zabytkowego przyjmuje obowiązki płynące z poddania tego obiektu statusowi zabytków, tak jak i nowy nabywca urządzenia wodnego wchodzi w administracyjnie ustalone warunki wykorzystywania odpowiedniego zezwolenia" (tamże s. 34). Właśnie na tle wskazanego rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego występuje związanie podmiotowych praw cywilnych z prawami i obowiązkami administracyjnoprawnymi (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 108/13). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, że w sytuacji, gdyby skarżąca jako spadkobierca swojego ojca stała się podmiotem mającym prawo (np. własności, użytkowania wieczystego lub inne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) do przedmiotowej nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, wówczas - na podstawie sukcesji uniwersalnej stałaby się również inwestorem w zakresie pozwolenia na budowę wydanego na rzecz jej zmarłego ojca. Przykładowo zatem – jako właścicielka lub użytkownik wieczysty działki budowlanej, mogłaby kontynuować proces inwestycyjny, a także byłaby uprawniona do tego, żeby wyrazić zgodę, o której mowa w art. 40 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - na przeniesienie pozwolenia na budowę na nowego inwestora. Jednakże w stanie zaistniałym w niniejszej sprawie – jak wynika z akt administracyjnych – to wyłącznie nowi właściciele nieruchomości, legitymowali się prawem do dysponowania nią na cele budowlane – złożyli oświadczenia o posiadanym prawie w tym zakresie, a ponadto w informacji z rejestru gruntów oraz z księgi wieczystej (zawartych w aktach organu I instancji), nie zostały ujawnione jakiekolwiek prawa do przedmiotowej nieruchomości na rzecz innego podmiotu niż wymienieni współwłaściciele. Ocena prawna przyjęta przez Sąd w niniejszym postępowaniu dotyczy zatem innej sytuacji niż zaistniała w sprawie, w której został wyrażony pogląd w wyroku przytoczonym w skardze. Podkreślenia wymagało, że według stanowiska prezentowanego w orzecznictwie - jeśli legalnie prowadzony proces inwestycyjny nie może zostać zakończony wobec śmierci dotychczasowego inwestora, nie wygasa reguła następstwa prawnego. W takim wypadku należy wyprowadzić ją z regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego (tu: art. 28 Prawa budowlanego - w zw. z art. 40 tej ustawy w takim sensie, że ten ostatni przepis prawa materialnego kreuje zasadę, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest zbywalna), w związku z przepisami prawa cywilnego, w szczególności art. 922 § 1 kodeksu cywilnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 108/13). Co należy zatem z mocą podkreślić – uprawnienia wynikające z pozwolenia na budowę, jako związane z nieruchomością, są co do zasady zbywalne, możliwe jest również ich przejście na inny podmiot w drodze dziedziczenia. Jednakże – w sytuacji, w której inwestor swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodził z prawa własności przysługującego innemu podmiotowi i prawo do dysponowania nieruchomością wygasło wraz z jego śmiercią, to wówczas nie może dojść do przejścia uprawnień z pozwolenia na budowę na spadkobierców inwestora. Jak już zatem była o tym mowa wyżej, w sytuacji, gdyby skarżąca jako spadkobierca swojego ojca stała się podmiotem mającym prawo (np. własności, użytkowania wieczystego lub inne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) do przedmiotowej nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, wówczas - na podstawie sukcesji uniwersalnej stałaby się również inwestorem w zakresie pozwolenia na budowę wydanego na rzecz jej zmarłego ojca. Z uwagi więc na to, że – jak podkreślił NSA w cytowanym wyżej wyroku - w prawie publicznym generalnie obowiązującą regułą jest, że uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty, a nie zaistniał w niniejszej sprawie wyjątek od tej reguły – zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu o przeniesienie przedmiotowego pozwolenia na budowę. W konsekwencji tego, nie ma interesu prawnego legitymującego ją do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Natomiast w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu określonej decyzji, kończy postępowanie odwoławcze decyzją o jego umorzeniu, która rozstrzyga jedynie o legitymacji wnoszącego odwołanie, a nie zawiera rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Wobec powyższego, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić. Powołane wyżej orzeczenia sądowe dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.