II SA/Gl 157/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi Rejonowego Związku Spółek Wodnych w R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 1; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w uchylonej części. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta G. , działając jako organ wyznaczony do prowadzenia postępowania ze względu na wyłączenie Starosty R., na podstawie art. 37 pkt. 2 , art.122 ust. 1 pkt 1, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1 i 3 , art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jednolity 2005 r. , Dz. U. Nr.239, poz. 2019 z późn. zm., dalej: pr. wod.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984 ze zm.), udzielił Powiatowemu Zarządowi Dróg w R. (dalej: PZDwR) pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z nawierzchni ulicy [...] w R. (drogi powiatowej nr [...]) do rowów melioracyjnych nr [...] i nr [...] istniejącymi wylotami zlokalizowanymi na działkach nr [...] i nr [...]. W pozwoleniu wodnoprawnym , poza elementami wynikającymi z art. 128 ust. 1 pr. wod. , w części III pkt. 4 nałożono na jej adresata obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania rowu melioracyjnego nr [...] w wysokości 20,22% oraz rowu nr [...] w wysokości 23.20%. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wielkości te były ustalone w oparciu o opinię pt. " Obliczenia wód zlewnionych" przedstawioną przez PZDwR , sporządzoną przez autora operatu wodno prawnego , posiadającego uprawnienia budowlane wodno-melioracyjne oraz uprawnienia konstrukcyjno-budowlane. W trakcie prowadzonego postępowania przedstawiciel Rejonowego Związku Spółek Wodnych w R., administrującego rowami należącymi do Spółki Wodnej w R., wnioskował o ustalenie tej partycypacji w innej wysokości tj. w przypadku rowu melioracyjnego nr [...] – 82,21% , rowu melioracyjnego nr [...] – 96,95%. Starosta G., po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień od autora opinii oraz po dokonaniu analizy metody prowadzącej do dokonania ustaleń w zakresie partycypacji zastosowanej w obu przypadkach , przyjął wielkości określone w w/w powołanej opinii. Od decyzji powyższej odwołanie wniósł Rejonowy Związek Spółek Wodnych w R., kwestionując rozstrzygnięcie w części dotyczącej wysokości partycypacji Powiatowego Zarządu Dróg w R. w kosztach utrzymania rowów melioracyjnych. W uzasadnieniu odwołania wskazano , iż Starosta G. bezkrytycznie przyjął obliczenia przedstawione przez PZDwR , oparte o nieprawidłowo określoną powierzchnię , dla której korzystny wpływ mają urządzenia melioracji szczegółowej oraz zastosowany współczynnik. Ponadto , wyliczenia zaproponowane przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych , oparte o wzór Iszkowskiego , są bardziej wiarygodne , bowiem odnoszą się do spływu wód z użytków rolnych , a wzory zastosowane przez PZDwR służą do obliczania przepływu wód w kanałach zamkniętych. Przy obliczeniach spływu wód z drogi nr [...] nie uwzględniono powierzchni terenów zadaszonych , utwardzonych podwórek , placów itp. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie w zawarte w części III pkt. 4 zaskarżonej decyzji , zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy . W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 128 ust. 2 pkt. 3 pr.wod. , ustala się w razie potrzeby obowiązek uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych , stosownie do odnoszonych korzyści. Natomiast w przypadku korzystania z urządzeń spółki wodnej, obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania tych urządzeń może zostać nałożony przez właściwy organ w każdym czasie (art. 171 pr.wod.). Odnosząc się do zasad określania obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń , organ odwoławczy zwraca uwagę na to , iż Rejonowy Związek Spółek Wodnych w R. dokonał wyliczeń w oparciu o rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie sposobu ustalania obszaru , na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (Dz.U. Nr 226 , poz. 1652, dalej: rozporządzenie MRiRW) . Rozporządzenie to jest aktem wykonawczym do art. 78 ust. 5 pr. wod. Zgodnie z tą delegacją , minister określając sposób ustalania obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, będzie uwzględniał zasięg wpływu poszczególnych rodzajów urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na poprawę zdolności produkcyjnej gleby. W sprawie stanowiącej przedmiot postępowania nie chodzi wpływ urządzeń melioracji wodnych na zwiększenie produkcyjności gleby , lecz o korzyści wynikające z wprowadzania wód z odwodnienia drogi do rowów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Rejonowy Związek Spółek Wodnych w R. wniósł o uchylenie decyzji w części pierwszej dotyczącej uchylenia rozstrzygnięcia Starosty G. i umorzenia postępowania w odniesieniu do ustalenia zasad partycypacji Powiatowego Zarządu Dróg w R. w kosztach utrzymania rowów melioracyjnych. Skarżący , wykazując konieczność ustalenia wysokości udziału w kosztach utrzymania rowów w wydanym pozwoleniu wodno prawnym , przywołuje szereg przepisów ustawy - Prawo wodne , uzasadniających jego żądanie . Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 2 pr. wod. zakład , który wprowadza ścieki do wód lub do urządzeń wodnych ponosi taką część kosztów , w jakiej nastąpił ten wzrost. W świetle art. 64 ust. 1 pr. wod. w kosztach utrzymania urządzeń wodnych uczestniczy ten , kto odnosi z nich korzyści , zaś na zasadzie ust. 2 przepis ten stosuje się także do wprowadzania ścieków lub odprowadzania wód do urządzeń wodnych. Rozstrzygnięcia w tych sprawach są podejmowane przez organy właściwe do wydania pozwolenia wodno prawnego , w formie decyzji administracyjnej. Wobec tego , zdaniem skarżącej , to nie marszałek województwa , który byłby właściwy przy zastosowaniu art. 171 pr. wod. w przypadku ustalenia obowiązku partycypacji w kosztach urządzenia wodnego należącego do związku spółek wodnych , ale starosta wydając pozwolenie wodno prawne był zobowiązany o tym orzec. W odniesieniu do zasad wyliczania kosztów partycypacji skarżący podkreśla , że rozporządzeniem MRiRW posłużył się jedynie do określenia obszaru, z którego są odprowadzane wody do rowów nr [...] i [...].Podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie rozdziału tych kosztów . Kilkuletnia obserwacja rowów wykazuje , iż bez dopływu wód z drogi nr [...] przez większość roku pozostają one suche. Skarżący podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, w szczególności co do nieprawidłowego wyliczenia przepływu wód w rowach oraz nieprawidłowego wyznaczenia obszaru przyjętego do obliczenia przepływu wód odprowadzanych przez system kanalizacyjny z drogi powiatowej do rowów. Podnosi w skardze naruszenie prawa materialnego tj. art. 171 oraz art. 64 ust. Ust. 1 , 1a i 2a pr. wod. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie , jak również naruszenie art. 65 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji , rozbudowując zawartą w nim argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 pr. wod., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód oraz wykonanie urządzeń wodnych. Pozwolenie to wydaje się na wniosek, do którego dołącza się operat wodny, decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana - w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego oraz opis zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym (art. 131 ust. 1 i 2 pr. wod.). Rozstrzygnięcie zawarte w pozwoleniu wodno prawnym , w świetle art. 128 pr. wod., powinno zawierać pewne element o charakterze obligatoryjnym , o jakich mowa w ust. 1 tego przepisu oraz nieobligatoryjne , w postaci dodatkowych obowiązków wymienionych enumeratywnie w ust. 2 punkty 1-6 przepisu , które w pozwoleniu zostaną określone "w razie potrzeby". Jeśli chodzi o pierwszą grupę składników , to w pozwoleniu należy ustalić cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. a w szczególności wymienione w punktach 1 – 12 ust. 1 przepisu , m.in.: 1) ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok; sposób gospodarowania wodą, w tym charakterystyczne rzędne piętrzenia oraz przepływy; tryb pracy elektrowni wodnej; 2) ograniczenia wynikające z konieczności zachowania przepływu nienaruszalnego; 3) ilość, stan i skład ścieków wykorzystywanych rolniczo; ilość, stan i skład ścieków wprowadzanych do wód, do ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych albo minimalny procent redukcji zanieczyszczeń w procesie oczyszczania ścieków, a w przypadku ścieków przemysłowych, jeżeli jest to uzasadnione, dopuszczalne ilości zanieczyszczeń, zwłaszcza ilości substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, wyrażone w jednostkach masy przypadających na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu; 4) terminy pobierania i odprowadzania wody oraz wprowadzania ścieków dla zakładów, których działalność cechuje się sezonową zmiennością oraz szereg innych. Nie budzi większych wątpliwości, iż brak któregokolwiek z elementów określonych w ust.1 art. 128 pr. wod. powoduje istotną wadliwość wydanego pozwolenia. Do elementów "nieobligatoryjnych" przepis ust. 2 art. 128 pr. wod. zalicza obowiązek: 1) prowadzenia pomiarów jakości wód podziemnych oraz wód płynących poniżej i powyżej miejsca zrzutu ścieków, z określeniem częstotliwości i metod tych pomiarów; 2) wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści; 3) wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia; 4) odtworzenia retencji przez budowę służących do tego celu urządzeń wodnych lub realizację innych przedsięwzięć, jeżeli w wyniku realizacji pozwolenia wodnoprawnego nastąpi zmniejszenie naturalnej lub sztucznej retencji wód śródlądowych ; 5) obowiązek podjęcia działań służących poprawie stanu zasobów ryb lub uczestniczenia w kosztach zarybiania wód powierzchniowych, jeżeli w wyniku realizacji pozwolenia wodnoprawnego nastąpi zmniejszenie populacji ryb lub utrudnienie ich migracji. Analiza charakteru obowiązków określonych w ust. 2 art. 128 pr. wod. , jak również wykładnia systemowa uwzględniająca różne konstrukcje zastosowane przez ustawodawcę w odniesieniu do wyróżnionych wyżej elementów pozwolenia , prowadzi do dwu konkluzji: po pierwsze - nieobligatoryjny charakter wskazanych elementów pozwolenia wodno prawnego polega na braku konieczności ustalania ich w każdym pozwoleniu ; po drugie – skoro ustala się je w razie potrzeby , jak stanowi ust. 2 art. 128 , to owa nieobligatoryjność nie oznacza uznaniowości w zakresie nakładania tych obowiązków , lecz wręcz odwrotnie – konieczność nałożenia takich obowiązków na adresata pozwolenia , o ile będzie to uzasadnione okolicznościami sprawy. Druga z tych konkluzji znajduje wzmocnienie w regulacji zawartej w art. 127 ust. 7 pr. wod. Stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest , obok wnioskodawcy ubiegającego się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, właściciela wody , właściciela urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego także właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Skoro decyzją ustawodawcy interes właściciela urządzeń wodnych zakwalifikowano jako prawny , to z tej racji , aby mógł on skutecznie zabiegać o ten interes w sytuacji , w której może on być narażony na naruszenie w wyniku wykonywania przez adresata aktu uprawnień wynikających z pozwolenia. W szczególności może to się wiązać z koniecznością wykonania pewnych robót przez właściciela urządzenia wodnego albo też że wzrostem kosztów utrzymania urządzeń wodnych. Stąd , w takim przypadku , w pozwoleniu wodnoprawnym , powinien zostać nałożony na adresata pozwolenia obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści (art. 128 ust. 2 pkt. 3 pr. wod.). Sąd powziął wątpliwości , czy stroną postępowania w przedmiotowej sprawie jest Rejonowy Zarząd Spółek Wodnych w R. skoro rowy nr [...] i [...] należą do Miejskiej Spółki Wodnej w R., a więc to ona miałaby w sprawie interes prawny. W świetle ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji Rejonowy Związek Spółek Wodnych w R. pełni rolę administratora tych rowów. Zgodnie ze Statutem Rejonowego Związku Spółek Wodnych w R. (karta nr 23) , do celów Związku należy m.in. wykonywanie wspólnych zadań gospodarczych spółek w nim zrzeszonych , polegających w szczególności na budowie i eksploatacji urządzeń melioracji szczegółowych będących w ewidencji spółek wodnych (§ 4 pkt. 1b Statutu) . Ponadto zaś osoba reprezentująca Rejonowy Związek – K. W., pełniący funkcje kierownika Związku dysponuje również pełnomocnictwem Miejskiej Spółki Wodnej w R. (karta nr 5). Dla stanowiska wyrażonego powyżej nie ma większego znaczenia to , że przepis art. 171 pr. wod. przewiduje możliwość nałożenia przez starostę , w drodze decyzji administracyjnej , obowiązku ponoszenia świadczeń na rzecz spółki wodnej w sytuacji , gdy osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona. Przepis ten w żadnej mierze nie wyłącza stosowanie postanowień art. 128 ust. 2 pkt. 3 pr. wod. , zaś w sytuacji kiedy żąda tego strona postępowania pozostająca administratorem urządzenia wodnego , z którego korzyść będzie odnosił adresat pozwolenia wodno prawnego , żądanie takie powinno zostać rozpatrzone w ramach prowadzonego postępowania. Należy zauważyć , iż umorzenie postępowania administracyjnego (w całości czy w części) może nastąpić jedynie w przypadku jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.). Skoro zatem aktualne było żądanie strony , a stan faktyczny sprawy , jak wynika z postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ pierwszej instancji , wyczerpywał hipotezę przepisu art. 128 ust. 2 pkt. 3 pr. wod. , to stan bezprzedmiotowości sprawy w tej części nie zachodził. Wobec tego uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Starosty G. z dnia [...] r., znak: [...] w sprawie udzielenia Powiatowemu Zarządowi Dróg w R. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z nawierzchni ulicy [...] w R. (drogi powiatowej nr [...]) do rowów melioracyjnych nr [...] i nr [...] istniejącymi wylotami zlokalizowanymi na działkach nr [...] i nr [...] w części III pkt. 4 dotyczącej obowiązek partycypacji przez adresata decyzji w kosztach utrzymania rowu melioracyjnego nr [...] w oraz rowu nr [...] oraz umorzenie w tym zakresie postępowania nie znajduje uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze, zaskarżoną decyzję należało uchylić w punkcie 1 na podstawie art. 145 ust. 1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia , w szczególności zaś zobowiązany będzie do ustalenia obowiązku uczestniczenia przez adresat pozwolenia wodno prawnego - Powiatowy Zarząd Dróg w R. w kosztach utrzymania wód, na rzecz Rejonowego Związku Spółek Wodnych w R., stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia.