II SA/Gl 1572/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K., na podstawie art. 61 ust. 1 i in. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., zwanej dalej u.p.s.,) oraz w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej - k.p.a.): 1) ustalono należną do zwrotu kwotę z tytułu opłat za pobyt R.H. w domu pomocy społecznej, na podstawie decyzji administracyjnej zobowiązującej G.S. (dalej "strona", "skarżąca") do wnoszenia opłaty za pobyt świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej za okres od 04/2020 do 06/2020 w wysokości 1.069,77 zł; 2) zobowiązano stronę do wpłaty kwoty wymienionej w pkt. 1 w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu wskazano m. in., że strona została decyzją administracyjną zobowiązana do dokonywania opłat za pobyt R.H. w domu pomocy społecznej. Po rozpoznaniu sytuacji materialnej strony kwotę zobowiązania ustalono na 556,59 zł miesięcznie. Za okres od 04/2020 do 06/2020 istnieje niedopłata w wysokości 1069,77 zł, którą strona zobowiązana jest uregulować. W odwołaniu od wskazanej powyżej decyzji skarżąca poprzez pełnomocnika stwierdziła, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Podała, że organ pominął jej sytuację majątkową oraz finansową. Jest ona emerytką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m .in., że w odniesieniu do wskazanej w odwołaniu okoliczności dotyczącej sytuacji materialnej strony, na obecnym etapie postępowania argumenty te nie mogły odnieść skutku. Okoliczności te natomiast będą mogły podlegać ocenie w ramach odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie ewentualnego wniosku strony o zwolnienie od opłaty, o którym mowa w art. 64 u.p.s. Skargę na ww. decyzję złożyła przez pełnomocnika G.S., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 61 ust. 3 u.p.s.; - art. 103 ust. 2 i art. 104 ust. 3 u.p.s., poprzez uznanie, iż organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do opracowania we współpracy ze zstępnymi pensjonariusza umowy, a ponadto: 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak kompleksowego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, który to brak charakteryzuje się niewyjaśnieniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustaleniem wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotny wpływ na wynik postępowania bez uwzględnienia, a wręcz z pominięciem słusznego interesu strony, który wyraża się nieprzeprowadzeniem należytego postępowania dowodowego, mającego na celu tak ustalenie kręgu zstępnych pensjonariusza dps – co nie nastąpiło, tak ich dochodów, jak i ponoszonych przez stronę zobowiązań, tudzież opłat i innych kosztów, przy jednoczesnym, bezprawnym przekroczeniu przez organ l instancji zawarowanego przez ustawę zakresu uznaniowości w tej materii, gdyż nie jest kompetencją urzędnika sugerowanie stronie kierunku i zasadności jej wydatków, jak i naruszenie przez organ I instancji obligatoryjnej procedury, w szczególności nieopracowanie przez organ we współpracy ze zstępnymi umowy, o której mowa w przepisach o pomocy społecznej, a organowi odwoławczemu, na którego decyzję Skarżąca składa skargę, nieuzasadnione pominięcie całej otoczki niewłaściwie prowadzonego postępowania, bez odniesienia się do wniesionych w odwołaniu zarzutów. Wskazano tam m. in., że nie można zgodzić się z zaprezentowanym przez SKO poglądem, iż to wyłącznie przepis art. 61 ust. 3 u.p.s. zawiera normę materialnoprawną stanowiącą dla gminy podstawę dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, która to zasada odnosi się do takiej sytuacji, w której doszło już do przekształcenia obowiązku opłaty w ustalonej wysokości w zobowiązanie konkretnej osoby do ponoszenia opłaty w ustalonej wysokości. Skarżąca podnosi, iż wyłącznie literalnie zaprezentowany pogląd SKO, z punktu widzenia istniejącej rozbieżności w praktyce stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak i orzecznictwa sądów w tym zakresie, jest nie do zaakceptowania. Taki pogląd pomija wykładnię celowościową, a przede wszystkim godzi w interes strony, który ustawodawca także chroni. Nieprawidłowo ustalono krąg osób zobowiązanych do partycypowania w ww. kosztach. Błędne są zatem ustalenia faktyczne i prawne. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 ustawy. Są to w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Innymi słowy, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 7/17 z dnia 11 czerwca 2018 r., wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Formą, oprócz umowy, może tu być decyzja, o której mowa w art. 59 ust. 1 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 204/10, stwierdził, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie usług opiekuńczych w domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Właściwy organ decyzją orzeka o skierowaniu do domu pomocy społecznej, o umieszczeniu w konkretnej placówce, ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej, jak też ustala należną opłatę od osób bliskich osobie umieszczonej w placówce, indywidualizując przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 ustawy obowiązek. Decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Obowiązek wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz ciężarem publicznoprawnym. Sąd w niniejszej sprawie nie bada kwestii, które były przedmiotem rozpoznania w sprawach dotyczących umieszczenia w domu pomocy społecznej oraz ustalenia odpłatności wobec konkretnych osób. Strony miały prawo składać środki odwoławcze w tym zakresie i kwestionować zasadność, sposób oraz wysokość naliczonych opłat. W niniejszej sprawie chodzi jedynie o kwestię wtórną, jaką jest ustalenie należnej do zwrotu kwoty z tytułu opłat za pobyt pensjonariusza w Domu Pomocy Społecznej, na podstawie wcześniejszej decyzji administracyjnej zobowiązującej skarżącą do ponoszenia tych opłat. Chodzi o okres od kwietnia 2020 r. do czerwca 2020 r. i niedopłatę w wysokości 1.069,77 zł. W świetle art. 61 ust. 3 u.p.s. w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio. Zatem, wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Przy tym obowiązek wnoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób (np. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 2615/18; uchwała NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17). Należy więc najpierw ustalić jaka konkretnie wysokość należności podlega zwrotowi, a dopiero potem możliwe jest staranie się o zwolnienie z obowiązku jej ponoszenia. Inne może być rozstrzygniecie w przedmiocie takiego wniosku, jeśli kwota należna do zwrotu będzie mała, a inne jeśli duża, przez co aktualne możliwości finansowe strony nie będą pozwalały na jej uiszczenie. Trzeba jednak mieć pewność, o jaką kwotę chodzi. Ta powinna wynikać z decyzji ostatecznej. SKO wyraźnie w swej decyzji wskazało, że okoliczności podniesione w odwołaniu a dotyczące sytuacji finansowej, mogą stanowić podstawę do częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Poinformowano, że w zakresie tym przysługuje stronie prawo złożenia wniosku do organu I instancji. Prowadzenie tej odrębnej procedury wiąże się także z koniecznością przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Nie orzekano zatem jednocześnie w przedmiocie częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłaty, odsyłając prawidłowo do innego postępowania. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 61 i art. 64 u.p.s., art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.